【探尋“中國(guó)之治”的“實(shí)踐密碼”】

摘 要

防止返貧致貧和繼續(xù)脫貧攻堅(jiān)同樣重要。貴州省銅仁市江口縣位于武陵山集中連片貧困地區(qū)，曾是國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。2018年以來(lái)，已經(jīng)脫貧摘帽的江口縣認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”的指示要求，把防止返貧致貧擺在突出重要位置，結(jié)合實(shí)際開(kāi)拓創(chuàng)新，探索建立防止返貧致貧的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、保障工作機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)全縣貧困人口穩(wěn)定脫貧，初步走出一條治貧與防貧相結(jié)合、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的新路子。

關(guān)鍵詞：脫貧摘帽 防止返貧 穩(wěn)定脫貧 監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

貴州省銅仁市江口縣位于武陵山集中連片貧困地區(qū)，曾是國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，總?cè)丝?4.8萬(wàn)人。2014年全縣有貧困村80個(gè)，建檔立卡貧困人口4.3萬(wàn)人，貧困發(fā)生率19.85%。2018年，江口縣通過(guò)國(guó)家組織的第三方驗(yàn)收，順利實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。

如何完成剩余貧困人口脫貧任務(wù)？如何實(shí)現(xiàn)已脫貧人口穩(wěn)定脫貧？如何從源頭上解決貧困問(wèn)題？這是擺在江口縣委縣政府面前急需解決的突出問(wèn)題。江口縣委書(shū)記楊華祥說(shuō)：“我們按照習(xí)近平總書(shū)記‘摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管’的指示要求，把防止返貧工作擺在突出重要位置，通過(guò)建立防貧監(jiān)測(cè)預(yù)警保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了全縣貧困人口穩(wěn)定脫貧、不發(fā)生新的貧困?！?/p>

1.建立監(jiān)測(cè)機(jī)制，精準(zhǔn)掌握防貧對(duì)象

防止返貧致貧的前提是精準(zhǔn)掌握防貧對(duì)象情況。如何精準(zhǔn)掌握呢？江口縣委副書(shū)記、縣長(zhǎng)楊云介紹，江口縣的做法概括起來(lái)就是“三明一建”。

明確監(jiān)測(cè)原則。圍繞“已脫貧人口穩(wěn)定脫貧、未脫貧人口按期脫貧、堅(jiān)決阻止源頭致貧”三大目標(biāo)，將未脫貧的建檔立卡貧困人口全部納入監(jiān)測(cè)對(duì)象，確保全部脫貧；將有返貧風(fēng)險(xiǎn)的已脫貧戶納入監(jiān)測(cè)對(duì)象，確保穩(wěn)定脫貧不返貧；將有致貧風(fēng)險(xiǎn)的非建檔立卡貧困戶納入監(jiān)測(cè)對(duì)象，確保從源頭上阻止致貧。

明確監(jiān)測(cè)對(duì)象。把家庭年人均純收入低于4000元以下，因病因?qū)W剛性支出遠(yuǎn)大于收入，因?yàn)?zāi)、突發(fā)大病、突發(fā)事故等導(dǎo)致基本生活陷入困境，民政特困供養(yǎng)對(duì)象、長(zhǎng)期保障戶、重殘等“四類”重點(diǎn)人群納入重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)全縣監(jiān)測(cè)對(duì)象精準(zhǔn)掌握。

明確監(jiān)測(cè)程序。分為一般識(shí)別程序和簡(jiǎn)易識(shí)別程序。一般識(shí)別程序針對(duì)家庭年人均純收入低于4000元以下，因病因?qū)W剛性支出遠(yuǎn)大于收入，民政特困供養(yǎng)對(duì)象、長(zhǎng)期保障戶、重殘監(jiān)測(cè)對(duì)象等重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象采取“群眾申請(qǐng)、入戶調(diào)查、部門(mén)比對(duì)、村民小組評(píng)議、村民代表審議、村級(jí)公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核、縣級(jí)備案”程序進(jìn)行識(shí)別。簡(jiǎn)易識(shí)別程序則是針對(duì)因?yàn)?zāi)、突發(fā)大病、突發(fā)事故等特殊情況監(jiān)測(cè)對(duì)象，為實(shí)現(xiàn)高效率保障防貧，江口縣對(duì)程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，進(jìn)一步強(qiáng)化了防貧的及時(shí)性和有效性。

建立監(jiān)測(cè)臺(tái)賬。通過(guò)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)自上而下逐級(jí)、逐戶進(jìn)行研判，全面摸清“四類”重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象底數(shù)，及時(shí)錄入監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，建立監(jiān)測(cè)對(duì)象臺(tái)賬。自2019年5月啟動(dòng)以來(lái)，全縣共識(shí)別出重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象1800戶4518人。其中，家庭年人均純收入低于4000元以下的414戶1211人；因病、因?qū)W導(dǎo)致家庭剛性支出遠(yuǎn)大于收入的638戶2129人；因?yàn)?zāi)、突發(fā)大病、突發(fā)事故等導(dǎo)致基本生活陷入困境的22戶72人；因各種原因需要民政兜底保障的726戶1106人。

2.建立預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)防貧動(dòng)態(tài)管理

“當(dāng)重點(diǎn)檢測(cè)對(duì)象被納入監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)后，縣扶貧辦會(huì)及時(shí)組織行業(yè)主管部門(mén)按照‘統(tǒng)一管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整’原則，對(duì)監(jiān)測(cè)對(duì)象經(jīng)常進(jìn)行比對(duì)篩查，提前預(yù)警、及時(shí)干預(yù)。”江口縣扶貧辦主任王天華說(shuō)。

網(wǎng)格檢測(cè)員、駐村工作隊(duì)、幫扶責(zé)任人“三支隊(duì)伍”每月進(jìn)行走訪對(duì)比，重點(diǎn)了解收入支出、產(chǎn)業(yè)就業(yè)、就醫(yī)就學(xué)、住房飲水等情況，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）系統(tǒng)管理員在江口縣防貧監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)更新。監(jiān)測(cè)系統(tǒng)將根據(jù)新的情況把監(jiān)測(cè)對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整為“返貧致貧臨界戶”“返貧致貧邊緣戶”“返貧致貧監(jiān)測(cè)戶”三類人員，并以紅、橙、黃三種顏色標(biāo)示其返貧致貧危險(xiǎn)程度，實(shí)現(xiàn)標(biāo)識(shí)清、底數(shù)明、常態(tài)化監(jiān)管。

縣扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組建立防貧監(jiān)測(cè)預(yù)警工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期對(duì)重點(diǎn)防貧監(jiān)測(cè)對(duì)象及其扶持措施和防貧救助項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行集中綜合研判。研判的內(nèi)容主要有兩項(xiàng)：一是分析收入情況，以年人均純收入4000元（不包括低保等普惠政策性收入）為防貧線，綜合考慮因病、因?yàn)?zāi)等情況導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)或就業(yè)收入劇減等情況；綜合考慮家庭資產(chǎn)及收益情況；綜合考慮法定贍養(yǎng)人的收入和資產(chǎn)狀況等。二是分析家庭負(fù)擔(dān)，重點(diǎn)針對(duì)因病因?qū)W因?yàn)?zāi)導(dǎo)致的“兩不愁三保障”突出問(wèn)題，綜合考慮自付醫(yī)療負(fù)擔(dān)，包括看病必需的日常支出；綜合考慮因?yàn)?zāi)受損情況，面臨的生產(chǎn)生活困難；綜合考慮突發(fā)事故造成的身體殘疾、自付醫(yī)療費(fèi)用、勞動(dòng)力喪失等問(wèn)題；綜合考慮就學(xué)支出負(fù)擔(dān)，包含學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、教科書(shū)費(fèi)和基本生活費(fèi)等。在深入分析基礎(chǔ)上，逐戶提出保障評(píng)估報(bào)告。有關(guān)部門(mén)根據(jù)報(bào)告分類施策，確保防貧效果。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）采取半年一次的頻次，對(duì)防貧對(duì)象扶持情況進(jìn)行綜合評(píng)估，實(shí)行扶持措施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，避免過(guò)度扶持和扶持不夠的問(wèn)題。對(duì)收入遠(yuǎn)大于支出、年人均純收入超過(guò)4000元、穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”、無(wú)返貧風(fēng)險(xiǎn)的，退出重點(diǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警對(duì)象。對(duì)年人均收入在4000元左右，依然面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)對(duì)象，特別是大病未治愈、學(xué)生在讀、重殘家庭、弱勞動(dòng)力家庭和兜底保障對(duì)象，原有的扶持措施保持不變。對(duì)有致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)的，及時(shí)預(yù)警納入重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象，并逐戶制定幫扶方案，開(kāi)展實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，確保不致貧不返貧。

“群眾對(duì)這種適時(shí)調(diào)整的做法很滿意，感到真有困難就能得到幫扶，對(duì)黨委政府充滿感激之情?！苯诳h太平鎮(zhèn)岑忙村第一書(shū)記高澤生說(shuō)。

3.建立保障機(jī)制，阻止防貧對(duì)象返貧致貧

江口縣凱德街道黑巖村第一書(shū)記韓易霖說(shuō)：“要防止監(jiān)測(cè)預(yù)警對(duì)象不陷入貧困的‘陷阱’，如何及時(shí)用活用足現(xiàn)有政策和公益資源才是最重要的?！?/p>

針對(duì)需要扶持的監(jiān)測(cè)預(yù)警對(duì)象，江口縣采取多層次、復(fù)合式的扶持方式，因戶施策、因人施策、對(duì)癥下藥，按照政策、公益、救助的漸進(jìn)方式制定切實(shí)可行的扶持方案，確保監(jiān)測(cè)預(yù)警對(duì)象得到有效扶持。

落實(shí)扶持保障政策。整合扶貧產(chǎn)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)支持、醫(yī)療救助、教育資助、應(yīng)急救助、住房保障、低保保障等國(guó)家政策資源，實(shí)行“一增一降一保障”扶持，即通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶貧益貧、就業(yè)扶持、低保保障等增加困難群眾家庭收入，通過(guò)政策減免、醫(yī)療救助和教育救助降低困難群眾教育、醫(yī)療剛性支出，通過(guò)全面普查、動(dòng)態(tài)篩查、安全鑒定等確保住房和飲水安全。

爭(zhēng)取公益資源幫助。充分利用東西部協(xié)作、中央定點(diǎn)扶貧、江口籍成功企業(yè)人士幫扶等途徑，積極爭(zhēng)取社會(huì)眾籌、公益團(tuán)體、愛(ài)心人士、公益平臺(tái)、慈善基金等公益資源支持。根據(jù)扶持政策對(duì)象因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)所需，有針對(duì)性地補(bǔ)足政策短板，解決現(xiàn)有國(guó)家政策和部分群眾實(shí)際困難契合度不夠的問(wèn)題。

啟動(dòng)防貧救助保障。建立縣級(jí)防貧救助資金池和10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）防貧救助資金池，重點(diǎn)對(duì)因?yàn)?zāi)、突發(fā)大病、突發(fā)事故等新致貧對(duì)象，通過(guò)相關(guān)政策和公益資源扶持后，仍然無(wú)法達(dá)到“兩不愁三保障”要求的防貧對(duì)象，及時(shí)啟動(dòng)“防貧救助”項(xiàng)目，由縣扶貧辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和審核實(shí)施，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)組建聯(lián)合核查工作組，按照核查、認(rèn)定、公示的要求實(shí)施救助，確保不出現(xiàn)一例返貧、不發(fā)生一起致貧。

在實(shí)施保障過(guò)程中，江口縣切實(shí)做到因戶施策、因人施策。例如，德旺鄉(xiāng)凈河村和平組楊某，全家5口人，是2017年的脫貧戶。2019年楊某的女兒因患鼻咽癌，女婿要照顧經(jīng)常住院的妻子，無(wú)法正常就業(yè)，存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)現(xiàn)這一情況后，有關(guān)方面及時(shí)核實(shí)，并按程序?qū)⑵浼{入監(jiān)測(cè)對(duì)象，制定幫扶方案：一是將其家庭納入民政重點(diǎn)保障對(duì)象，保障其家庭每月1581元的政策性收入；二是申請(qǐng)社會(huì)公益“水滴籌”，解決后續(xù)治療自付費(fèi)用；三是待病人病情穩(wěn)定后，為其申請(qǐng)公益性崗位（護(hù)林員）；四是扶貧產(chǎn)業(yè)“差異化分紅”扶持。如今，一家人申領(lǐng)了低保、接受了社會(huì)救助、開(kāi)起了小賣(mài)部，還享受產(chǎn)業(yè)分紅傾斜。

再例如，太平鎮(zhèn)岑忙村三組楊某，離異，一女一子都在上學(xué)，非建檔立卡貧困戶。2019年2月，楊某因與村民發(fā)生糾紛被判入獄，導(dǎo)致其子女無(wú)人撫養(yǎng)陷入困境。太平鎮(zhèn)及時(shí)啟動(dòng)防貧應(yīng)急措施：一是將楊某家庭納入新增民政長(zhǎng)期保障對(duì)象，月政策保障資金834元；二是明確其親屬作為責(zé)任人負(fù)責(zé)孩子日常監(jiān)護(hù)；三是協(xié)調(diào)申請(qǐng)民政和教育資助政策，包括臨時(shí)救助金2000元，并向?qū)W校申請(qǐng)困難學(xué)生生活費(fèi)補(bǔ)助金；四是啟動(dòng)岑忙村春暉社資金池的資助，幫助兩個(gè)孩子繼續(xù)讀書(shū)；五是中國(guó)浦東干部學(xué)院駐江口定點(diǎn)扶貧工作隊(duì)搭建助學(xué)渠道，爭(zhēng)取到兩位愛(ài)心企業(yè)家每人每年資助5000元助學(xué)金，同時(shí)通過(guò)“中國(guó)浦東干部學(xué)院劉哲昕愛(ài)心團(tuán)隊(duì)”獲得持續(xù)助學(xué)資助。

對(duì)因各種原因需要民政兜底保障的對(duì)象，江口縣采取民政兜底、愛(ài)心捐助等措施予以保障，并整合農(nóng)村閑置學(xué)校、村委會(huì)等資源，建成敬老院10所、規(guī)范化農(nóng)村互助幸福院34所，對(duì)其中的252名殘疾、智障等特殊困難群體集中供養(yǎng)。

“防止返貧致貧，最根本的還是要抓產(chǎn)業(yè)、促就業(yè)?！睏钊A祥說(shuō)。目前江口縣按照“農(nóng)村抓產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)抓就業(yè)”的扶貧思路，立足生態(tài)優(yōu)勢(shì)，深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命，大力發(fā)展生態(tài)茶、冷水魚(yú)、獼猴桃等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，茶葉種植面積達(dá)到17.35萬(wàn)畝，特色水產(chǎn)養(yǎng)殖面積達(dá)到0.73萬(wàn)畝，獼猴桃種植面積達(dá)到1.451萬(wàn)畝，中藥材種植面積達(dá)到3.69萬(wàn)畝。農(nóng)戶通過(guò)扶貧龍頭企業(yè)帶動(dòng)，自我發(fā)展或基地務(wù)工等方式，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)效增收、穩(wěn)定脫貧。

同時(shí)，江口縣按照“保居民就業(yè)”的要求，積極貫徹落實(shí)“六個(gè)優(yōu)先”創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策，即培訓(xùn)資源優(yōu)先滿足搬遷群眾、新增公益性崗位優(yōu)先安排搬遷群眾、新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位優(yōu)先推薦搬遷群眾、安置點(diǎn)門(mén)面優(yōu)先讓利搬遷群眾、城市服務(wù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先扶持搬遷群眾、創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)先支持搬遷群眾，2019年投入技能培訓(xùn)及創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼1200萬(wàn)元，新引進(jìn)扶貧就業(yè)車間8間就業(yè)崗位930個(gè)，新開(kāi)發(fā)縣城公益性崗位180個(gè)。

（作者：熊云，系中國(guó)浦東干部學(xué)院副院長(zhǎng)）