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［摘要］目前，學術(shù)界普遍認為“省管縣”可以有效解決縣鄉(xiāng)財政困難。本文以設(shè)問的形式就此展開分析，勾勒了縣鄉(xiāng)財政困難的形成機理，對于學術(shù)界提出的解決縣鄉(xiāng)財政困難的政策建議進行了反思。研究發(fā)現(xiàn)，“省管縣”改革可以提高行政效率，減少財政資金的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，有助于縣鄉(xiāng)財政困難的緩解，但是，“市管縣”本身不是縣鄉(xiāng)財政困難形成的直接原因，“省管縣”也不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難。

［關(guān)鍵詞］省管縣；縣鄉(xiāng)財政困難；縣域經(jīng)濟

一、引言

目前，學術(shù)界一般把“省管縣”視為解決縣鄉(xiāng)財政困難的靈丹妙藥。其基本邏輯是：從收入的角度來說，五級政府架構(gòu)違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性，與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容，而三級政府可以實現(xiàn)省以下財政收入的規(guī)范劃分，解決分稅分級體制和現(xiàn)在省以下理不清的財政體制難題 ［1］；從支出的角度來說，市政府基于政績的需要，往往集中縣財力建設(shè)地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農(nóng)村，進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此，現(xiàn)有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權(quán)進行劃分，進而導致了縣鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱，必須削弱市級政府的財權(quán)甚至取消才能有效地緩解縣鄉(xiāng)財政困難。［2］

現(xiàn)實中，各種具有“省管縣”特征的改革措施也在陸續(xù)出臺。截止到2008年8月，全國有23個省份已經(jīng)進行了“縣財省管”的試點工作。這些政策規(guī)范以及改革實踐表明，“省管縣”體制改革已成為各級政府甚至全社會所默認的解決縣鄉(xiāng)財政困難的一把鑰匙。

然而，當“省管縣”體制改革正如火如荼地在全國各地開展的時候，我們或許不得不首先對縣鄉(xiāng)財政困難及其形成的原因進行冷靜的思考。因為解決問題的唯一前提就是找出問題產(chǎn)生的原因。政府層級過多、“市管縣”真是導致縣鄉(xiāng)財政困難的根本誘因嗎？“省管縣”體制改革必定能成為解決縣鄉(xiāng)財政困難的一劑良藥嗎？

二、縣鄉(xiāng)財政困難的測定及演進脈絡(luò)

縣鄉(xiāng)財政困難似乎約定俗成，現(xiàn)有的文獻中沒有人對此提出異議。但是我們必須要思考兩個問題，這也是本文分析的邏輯起點：何謂縣鄉(xiāng)財政困難？縣鄉(xiāng)財政真的困難嗎？如果得到了肯定的回答，我們才能分析現(xiàn)狀背后的原因。

理論上，就私人而言，經(jīng)濟困難是指其個人收入不能滿足自己的日常支出需要，其衡量標準通常按本市縣以上人民政府劃定的最低生活保障線確定，低于這一標準，我們就界定其經(jīng)濟困難，由政府給予一定的經(jīng)濟補貼，即最低生活保障制度。但是，政府的財政困難是否“同理可得”呢？如果二者的邏輯相似，這里就涉及兩個問題：一是政府的財政收入是否能滿足其支出的需要？二是是否存在財政困難的衡量標準？前一問題的答案是否定的，這與政府的性質(zhì)密切相關(guān)。政府只是為了解決公共產(chǎn)品供給中的“搭便車”問題而構(gòu)建的一個虛擬體，它本身不存在需要，因為需要是生命體的一種內(nèi)在行為，它只是一個“用別人的錢替別人辦事”的中介而已，負責把社會成員的共同需要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。所以，政府的財政困難與否取決于社會成員對公共產(chǎn)品需求的強烈程度。這樣，第二個問題就可以轉(zhuǎn)化為這種需要的強烈程度有一定的標準嗎？即有多大的需求稱為“強烈”？多大的需要稱為“不強烈”呢？通常來講，這類問題很難給出一個明確的答案。一方面是因為人們總是傾向于隱匿自己對公共產(chǎn)品的需求偏好，從而減少支出成本；另一方面是因為不同的個體、同一個個體在不同的時間點的需求可能不會完全相同，甚至截然相反。所以，我們通常無法確定人們對公共產(chǎn)品的需求偏好，也無法確定財政困難的標準。