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（二）縣鄉(xiāng)財政困難：支出視角

根據(jù)財政分權(quán)理論，中央政府主要負責(zé)全國性公共產(chǎn)品的提供，地方政府則負責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供。然而，自分稅制財政體制改革后，財政收入向上集中的同時，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上并不清晰，上級政府往往會利用在政治上對下級政府的絕對權(quán)威，將事權(quán)下放給低層級政府，諸如下放虧損企業(yè)、“中央出政策、地方出票子”等方式向下轉(zhuǎn)移支出責(zé)任，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府履行了與財權(quán)不平衡的過多事權(quán)，加重了縣鄉(xiāng)的財政負擔(dān)。

另一方面，上級政府的轉(zhuǎn)移支付往往還要以“配套”作為籌碼，縣鄉(xiāng)政府要想獲得這些資金支持，必須按照一定的比例進行配套。比如，根據(jù)河南省對農(nóng)村公路的規(guī)劃，到“十一五”末，全省行政村基本實現(xiàn)村村通水泥（油）路。省政府對村村通公路工程的補助標準為每公里8萬元，貧困縣的補助標準為10萬元，但是不足部分，由市縣兩級政府自籌。按照村村通公路的建設(shè)標準，每公里至少要13萬元。也就是說每公里至少要拿出3萬元來配套，沒有配套，就沒有撥款。對于捉襟見肘的基層財政來講，這種配套也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出形成不小的壓力。

上述的財政支出顯然是一種來源于下級執(zhí)行上級政策所導(dǎo)致的財政支出，即一種“被動性財政支出”，在中央關(guān)于減輕農(nóng)村負擔(dān)政策力度不斷加大的情況下，地方政府財政收入本來就少，因此也不可能有更多的資金用于“主動性財政支出”，也就是縣鄉(xiāng)政府為了實現(xiàn)自己的政策目標而形成的財政支出。

（三）縣鄉(xiāng)財政困難：預(yù)算視角

上述分析仍然不能解釋為什么在取消農(nóng)業(yè)稅前縣鄉(xiāng)財政困難的問題。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，縣鄉(xiāng)政府可以基于自身財政支出的需要，收取更多的“提留款”，從而通過大量的預(yù)算外收入彌補支出缺口。但是，這一時期縣鄉(xiāng)財政困難程度依然很大。根據(jù)國家審計署2002年對中西部10個省、市的49個縣市財政收支狀況的審計，到2002年底，有37個縣市累計瞞報赤字10.6億，是當(dāng)年決算反映的赤字的147%；49個縣市累計負債163億，相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的2.1倍。［3］一個合理的解釋是對于支出缺乏必要的控制，甚至可以說是無序，其直接后果就是財政支出缺乏必要的約束，盲目性和隨意性較大，相應(yīng)地，公共性就很難保證。一般而言，只要政府財政行為偏離公共目的，就可能因為其公共職能不能完全履行而導(dǎo)致財政困難。偏離公共目的的程度越大，財政困難的程度就會越嚴重。在這種情況下，上級或中央政府通常安排一定的預(yù)算約束條件來約束地方政府的機會主義行為。比如，常見的公共預(yù)算將政府支出限制在政府可獲得的收入之內(nèi)來防止透支，從而確保平衡。但這種限制是建立在法律效力的基礎(chǔ)上的。進一步地講，預(yù)算也并不能簡單地描述成一個年與年之間很少變化的年度過程，“由于個人、團體和政府機構(gòu)之間的權(quán)力競爭，環(huán)境的變化，或是利益集團權(quán)力的變化……預(yù)算過程也會發(fā)生相應(yīng)的變化”。［4］對于政府間的財政關(guān)系而言，由于預(yù)算中要涉及到政府的一系列行動和職能，政府間的預(yù)算約束通常會由于政府間職能的重疊和界定的模糊，出現(xiàn)軟預(yù)算約束的情景。而且，縣鄉(xiāng)政府也經(jīng)常會通過各種方式突破預(yù)算，使預(yù)算表現(xiàn)出不同形式的軟化。［5］

四、縣鄉(xiāng)財政困難的緩解與“省管縣”的關(guān)聯(lián)度

如果說“省管縣”不能解決縣鄉(xiāng)財政困難的話，那么為什么在實行“省管縣”之后，縣鄉(xiāng)財政困難確實得到了緩解呢？根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，截止2007年底，全國財政貧困縣已經(jīng)從2005年的791個減少到27個，主要集中在中西部地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政運行狀況明顯改善。但是，我們是不是可以就此得出“省管縣確實緩解了縣鄉(xiāng)財政困難”的結(jié)論呢？其實，這是一個誤解，我們無形中用了一種最不科學(xué)的方法來衡量公共政策績效，即“簡單‘前—后’對比分析法”［6］。這種方法是對政策實施之前的狀況與政策有機會產(chǎn)生影響的狀況進行比較。但是，這種分析方法要求我們假設(shè)政策實施前后數(shù)據(jù)之間的任何差別都是政策的結(jié)果，而測量前后所得出的不同結(jié)果往往并不能完全歸因于政策的效果，在整個政策實施期間，有太多的因素可能會導(dǎo)致政策結(jié)果的差異。