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二、公共權(quán)力委托—代理運(yùn)行的理論模型

公共權(quán)力的委托—代理運(yùn)行模式，與股份制公司有很多相通之處，但由于政治環(huán)境與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的差異，兩者也有很多不同的地方。為了分析的簡(jiǎn)便，我們以議會(huì)制政府為例，而不具體涉及總統(tǒng)制、半總統(tǒng)半議會(huì)制等政府形式。

第一，在第一層次的委托—代理關(guān)系（人民—議會(huì)）中，人民擁有國(guó)家主權(quán)，是公共權(quán)力的所有者，享有剩余索取權(quán)，即是公共利益的最終享用者。全體人民選舉自己的代表（議員），組成議會(huì)，由議會(huì)掌握國(guó)家重大事務(wù)的決策權(quán)。此時(shí)，人民是初始委托人，議員是初始代理人。與股份制公司不同，公民的政治權(quán)力是平等的，政治選舉采用一人一票制，個(gè)人無(wú)論財(cái)富多少，投票權(quán)都是相同的。議員也往往并非財(cái)富較多者，而是政治資源較多者，是政治事務(wù)的積極參與者。人民追求的是公共利益最大化，議員追求的是選票最大化和再次當(dāng)選。

第二，在第二層次的委托—代理關(guān)系（議會(huì)—政府）中，議會(huì)選舉產(chǎn)生政府，將公共權(quán)力的行使權(quán)委托給政府；政府成為議會(huì)、最終成為人民的代理人，政府官員就是人民的公仆，根據(jù)人民的委托來(lái)管理社會(huì)事務(wù)，增進(jìn)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)人民的剩余索取權(quán)。議會(huì)制政府是由在選舉中獲勝?gòu)亩谧h會(huì)中占據(jù)多數(shù)的政黨組閣，政府官員因此可分為兩種類型：政客和官僚。政客是職業(yè)政治家，與政黨共進(jìn)退，同時(shí)具有議員的身份，是政府的執(zhí)政者和領(lǐng)導(dǎo)層。官僚即常任文官，不參與政黨活動(dòng)，根據(jù)執(zhí)政者的命令管理政府，是實(shí)際的管理者。在政客與官僚之間也存在委托—代理關(guān)系，官僚類似于職業(yè)經(jīng)理人，多是管理專家，領(lǐng)取固定的薪酬，不享有剩余索取權(quán)。在政府內(nèi)部還分為中央政府與地方政府、上級(jí)機(jī)構(gòu)與下級(jí)機(jī)構(gòu)、上級(jí)官員與下級(jí)官員等各種層級(jí)，它們之間同樣存在委托—代理關(guān)系。

第三，政府官員是接受人民委托的公仆，并不享有特權(quán)，他們行使公共權(quán)力的過(guò)程只不過(guò)是在履行向人民承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)盧梭的看法，人民主權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，因?yàn)橹鳈?quán)體現(xiàn)人民的意志，是公意的運(yùn)用，是集體的生命，因而人民委托給政府的只是一種管理權(quán)。正是在這個(gè)層次上，可以說(shuō)民主政治中委托—代理關(guān)系的直接后果是造成了公共權(quán)力的所有權(quán)與管理權(quán)分離，這種分離的目的是為了更好地增進(jìn)公共利益、實(shí)現(xiàn)民主。

第四，政府作為公共權(quán)力的代理人，其管理對(duì)象是社會(huì)公共事務(wù)，而社會(huì)是各個(gè)社會(huì)成員之間的共同關(guān)系的總和。這樣，人們以集體形態(tài)的人民出現(xiàn)時(shí)是政府的主人，而以個(gè)體形態(tài)出現(xiàn)時(shí)卻成為政府管理的對(duì)象。政府官員在理論上是服務(wù)于人民的公仆，但在具體社會(huì)生活中卻可以憑借公共權(quán)力強(qiáng)制性支配人們的行為，容易蛻變成人民的主宰。政府官員又是具體的國(guó)家管理者，擁有信息優(yōu)勢(shì)，同樣容易誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為，損害委托人的利益。委托人必須設(shè)計(jì)出合理的制度，對(duì)之進(jìn)行激勵(lì)、監(jiān)督和制約。