1933年10月15日，正當(dāng)陜甘紅軍主力在合水、慶陽(yáng)一帶游擊，接連獲得勝利和發(fā)展之際，國(guó)民黨反動(dòng)派乘紅軍后方兵力空虛之機(jī)，調(diào)集重兵攻擊照金蘇區(qū)薛家寨。陜甘邊軍事委員會(huì)當(dāng)即命令留守薛家寨的紅軍游擊部隊(duì)同敵軍展開(kāi)了浴血激戰(zhàn)，但終因寡不敵眾，無(wú)法挽救危局，薛家寨失陷。
紅二十六軍的覆沒(méi)，耀縣起義的失敗，陜西省委及各地黨組織的解體，渭北游擊區(qū)和照金蘇區(qū)的相繼失陷……這一連串的失敗，使一度生氣蓬勃的西北地區(qū)革命轉(zhuǎn)入最困難的時(shí)期。
在險(xiǎn)惡的環(huán)境中，如何使陜甘邊紅軍這支西北僅存的紅色武裝擺脫危險(xiǎn)境地？如何重建紅二十六軍？如何重建革命根據(jù)地？如何正確解決陜甘邊紅軍的戰(zhàn)略方針和發(fā)展方向問(wèn)題？如何開(kāi)展陜甘游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，并逐步走向勝利？這些關(guān)乎全局而又亟待解決的重大問(wèn)題，一直縈繞在劉志丹等領(lǐng)導(dǎo)同志的心中。
1933年10月29日，陜甘邊紅軍在外線作戰(zhàn)中取得毛溝門戰(zhàn)斗的勝利，打退了敵軍的進(jìn)攻，使戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)稍緩。部隊(duì)休整后，劉志丹及時(shí)慎重地向陜甘邊特委和紅軍臨時(shí)總指揮部建議，認(rèn)真研究并解決今后紅軍發(fā)展的戰(zhàn)略方針和方向問(wèn)題，以確定陜甘邊革命武裝斗爭(zhēng)的新格局。陜甘邊特委和紅軍臨時(shí)總指揮部采納了劉志丹的建議，于11月3日—5日在合水縣包家寨子召開(kāi)了一次聯(lián)席會(huì)議。這次會(huì)議經(jīng)過(guò)認(rèn)真討論，作出了三項(xiàng)重大決策：
一是將陜甘邊武裝斗爭(zhēng)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向橋山中段的南梁地區(qū)，堅(jiān)持在南梁地區(qū)開(kāi)創(chuàng)和擴(kuò)大革命根據(jù)地。
二是恢復(fù)紅二十六軍，成立第四十二師。
三是為確保南梁中心蘇區(qū)的開(kāi)辟工作，將陜甘邊劃分為三個(gè)游擊戰(zhàn)略區(qū)：陜北為第一路游擊區(qū)，以安定為中心；隴東為第二路游擊區(qū)，以南梁為中心；關(guān)中為第三路游擊區(qū)，以照金為中心。三路游擊區(qū)又共同以南梁為中心，紅二十六軍居中策應(yīng)，并沿橋山山脈向南北伺機(jī)發(fā)展。
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