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目前，我國最基層的政權(quán)組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，它包括黨委、政府、人大、政協(xié)等“四套班子”，代表國家公權(quán)力對廣大農(nóng)村地區(qū)進行治理。在農(nóng)業(yè)稅取消后，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“主要工作”已經(jīng)消失，與農(nóng)民的直接沖突也相應(yīng)減少，應(yīng)該說是緩和了農(nóng)村地區(qū)的社會矛盾。但現(xiàn)在有人擔心，后稅費時代的基層權(quán)力已經(jīng)“懸浮”起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正在走向“不作為”，這使得基層治理的能力嚴重弱化。

這個問題我認為無需過多擔心，相反，這正是考慮重新劃分國家行政權(quán)力與民眾自治權(quán)力邊界的好時機。國家建制性行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，是新中國的“特色”，并非我國歷史上和目前世界大多數(shù)國家的常態(tài)。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，不僅代表公權(quán)力對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治權(quán)的“入侵”，也讓國家財政背上了沉重的包袱。而權(quán)力“懸浮”，也許正說明鄉(xiāng)村治理不一定非需要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不可。

實際上，我認為我國真正的基層政權(quán)應(yīng)該是縣級政權(quán)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)沒有司法權(quán)力，是不完整的，而縣級政權(quán)是最基層的完整政權(quán)；另一方面，縣的地域和人口比較適中，可以作為一個“綜合經(jīng)濟體”來較為平衡地發(fā)展經(jīng)濟和統(tǒng)籌財政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則做不到這一點。因此，縣級政權(quán)才是我們國家直接面對民眾的基層完整政權(quán)，“郡縣治，則天下治，郡縣安，則天下安?！?/p>

在現(xiàn)階段，縣級政權(quán)很大程度上仍然是向上負責(zé)的政權(quán)機構(gòu)。它的合法性來源于中央政權(quán)自上而下的授權(quán)，它以國家力量為后盾并在壓力體制下同時成為國家政權(quán)機器的重要而基礎(chǔ)性的組成部分。在我看來，這就是新中國成立以來直至目前縣級政權(quán)的“支撐點”所在。但是，這種支撐邏輯下的縣政，更多的是一種維護社會“剛性穩(wěn)定”的強制性力量，除了經(jīng)濟建設(shè)之外，民眾自發(fā)的、自覺的制度性社會、文化力量和支撐點尚難以找到。

要尋找并構(gòu)筑縣級政權(quán)的“支撐點”，我認為，現(xiàn)行體制、制度等需要進行一定的調(diào)整。這主要在兩方面，即在地方自治原則上打造責(zé)任政府，以及給予農(nóng)民平等的權(quán)利。

要努力實現(xiàn)縣級政權(quán)既向上級負責(zé)也向縣域居民負責(zé)、并且主要向縣域居民負責(zé)，就必須要給予縣級政權(quán)實在的政治授權(quán)，讓縣行政長官享有完整而充分的行政權(quán)力。在財政上實行“省管縣”，即在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政直接同省財政掛鉤；另外，在財政分成方面，也應(yīng)擴大縣級財政的分成比例。