官員將自己的財(cái)產(chǎn)情況定期申報(bào)公示，置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，是一種高效而低成本的廉政機(jī)制，有助于消除公眾對官員收入的猜忌，增強(qiáng)對黨和政府及官員整體的信任，是現(xiàn)代民主政治的必然要求。
我國十分重視官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)，無論是在中央層面，還是在地方，都已進(jìn)行了必要的制度建設(shè)，并開展實(shí)踐探索。中央層面，早在 1995年，就發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，2006年發(fā)布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，2010年中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，細(xì)化了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中報(bào)告財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)的規(guī)定，擴(kuò)大了應(yīng)予申報(bào)的內(nèi)容。地方層面，從2009年1月新疆阿勒泰地區(qū)在全國率先試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度開始，浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽、上海浦東、湖南湘鄉(xiāng)、重慶市、寧夏銀川、江西黎川縣、浙江平湖和重慶江北等地區(qū)先后提出要實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)。通過 10多年的理論研究和實(shí)踐探索，被譽(yù)為反腐“陽光法案”的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，越來越受到中央及全體民眾的關(guān)注。溫家寶總理更是2年里3次公開提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，最近一次是9月14日在出席“第五屆夏季達(dá)沃斯論壇”上談到反腐問題時(shí)指出，要逐步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度。這無疑彰顯了中央堅(jiān)持讓“權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的決心。根據(jù) 2010年中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研組開展的“公職人員廉潔從政法律對策”國情調(diào)研結(jié)果顯示，面對“你認(rèn)為公職人員是否應(yīng)當(dāng)公開其財(cái)產(chǎn)狀況”的問卷調(diào)查，公眾81.4%的人認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，公職人員70%的人認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，可見加強(qiáng)公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)督、抑制腐敗現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延，已經(jīng)成為社會(huì)公眾的共識(shí)。
官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，已經(jīng)到了需要研究如何設(shè)計(jì)路徑和具體操作的階段。路徑選擇大致有兩種：一是采用漸進(jìn)式改革，漸進(jìn)式改革是一種演進(jìn)式的分步走的制度變遷方式，具有在時(shí)間、速度和次序選擇上的漸進(jìn)特征。二是采用激進(jìn)式改革，激進(jìn)式改革是一種急劇的跳躍性的制度變遷方式，在較短時(shí)間內(nèi)完成大規(guī)模的整體性制度變革。兩種改革的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)是相對的，改革的結(jié)果究竟哪個(gè)好哪個(gè)壞也是相對的，但在建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問題上，筆者傾向于采用漸進(jìn)式的改革，即建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不能一蹴而就，而要尋求制度建設(shè)的突破口，采取由點(diǎn)到面的方式。比如要求“新后備干部”和“新提拔干部”先申報(bào)公開財(cái)產(chǎn)；比如選取一些腐敗高發(fā)、易發(fā)的領(lǐng)域，如工程建設(shè)、政法等領(lǐng)域，對其中的干部先實(shí)行財(cái)產(chǎn)監(jiān)督；比如鼓勵(lì)地方大膽創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。將財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開作為官員推薦和自薦的內(nèi)容，作為提拔和任命的前提條件，一旦不愿申報(bào)或申報(bào)不實(shí)，即取消被推薦、被提拔和任命的資格，在實(shí)踐中浙江平湖和重慶江北的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)采用了這種方式。筆者想以此為例，探討構(gòu)建官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的路徑。
要求“新后備干部”和“新提拔干部”先申報(bào)公開財(cái)產(chǎn)，可以減少制度變革的阻力
一項(xiàng)社會(huì)制度的確立或變革，必然引起原有利益格局的調(diào)整，而舊體制的受益者由于利益的驅(qū)動(dòng)，使他們極易對改革缺乏動(dòng)力甚至轉(zhuǎn)化為改革的阻力。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無疑就是這樣一種制度，它的推行一般會(huì)直接涉及官員的切身利益，其中還有一部分官員對財(cái)產(chǎn)申報(bào)抱有嚴(yán)重的懷疑和抵觸情緒。國家社科規(guī)劃項(xiàng)目“新世紀(jì)懲治腐敗對策研究”課題組的一項(xiàng)調(diào)查顯示，93%的調(diào)查對象認(rèn)為，實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的阻力主要來自權(quán)力的擁有者和腐敗的受益者。官員是政策與制度的制定者和執(zhí)行者，如果一下全面推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開，就很難保證由改革對象主持的制度建設(shè)能取得成功。而且制度的有效性依賴于執(zhí)行的堅(jiān)決徹底來保證和維護(hù)，否則即使制定了良好的制度體系，由于具體的環(huán)節(jié)和程序是由官員全權(quán)操作，可能出現(xiàn)或明或暗的阻力或規(guī)避，也會(huì)導(dǎo)致制度流于形式。
如何選擇突破口成功推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，這本身就是一個(gè)復(fù)雜的和充滿風(fēng)險(xiǎn)的過程，需要高超的策略與技巧。選擇“新后備干部”和“新提拔干部”，是因?yàn)槲覀冊谶x人用人上要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?，以德為先，這是我們黨培養(yǎng)干部的目標(biāo)，也是選拔任用干部的根本標(biāo)準(zhǔn)。而這個(gè)原則和學(xué)理上被稱為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度基礎(chǔ)的“公務(wù)員個(gè)性的法定自我喪失”理念契合。官員對公共事務(wù)負(fù)有特別的責(zé)任，自然就要求他們具有良好的品行，尤其是高級官員，他們首先應(yīng)是社會(huì)生活中道德的模范遵守者，對一般公民起表率作用。這要求他們的行為保持一定的“透明度”，以接受公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應(yīng)享受的某些權(quán)利，承擔(dān)政府公職人員所必須履行的道德義務(wù)。這在學(xué)理上被稱為“公務(wù)員個(gè)性的法定自我喪失”，正是這種個(gè)性的法定自我喪失，為官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度奠定了合法性基礎(chǔ)。
可見，在成為“新后備干部”和“新提拔干部”、可能在新的崗位上行使國家權(quán)力的同時(shí)，也正是需要做出是否愿意用更高的道德水準(zhǔn)要求自己，放棄部分隱私權(quán)，滿足公眾知情權(quán)的時(shí)刻。凡拒絕申報(bào)和公示的干部，不得履新，不得升遷。而公開財(cái)產(chǎn)狀況，便于組織的考察和群眾的選擇，也為以后申報(bào)其財(cái)產(chǎn)的變化情況，包括申報(bào)其變化的來源合法的證據(jù)、報(bào)告其中存在的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系打下基礎(chǔ)。而且，“新后備干部”和“新提拔干部”一般是根據(jù)有關(guān)選拔標(biāo)準(zhǔn)和選拔程序挑選出來的德才素質(zhì)好、有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)秀干部，應(yīng)當(dāng)有著相較于其他干部更高的政治覺悟和改革創(chuàng)新意識(shí)，易于接受財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度。另外，成為“新后備干部”和“新提拔干部”，可能獲得更大的施展政治抱負(fù)的空間，承擔(dān)更多的政治責(zé)任，這也使得他們更容易接受財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度。
要求“新后備干部”和“新提拔干部”先申報(bào)公開財(cái)產(chǎn)，可以降低制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)
任何制度創(chuàng)新都包含著一定的政治風(fēng)險(xiǎn)，我國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和社會(huì)意識(shí)日趨多元，各種社會(huì)矛盾增多，沖突加劇，這些都對制度創(chuàng)新提出了更高的要求。制度創(chuàng)新不僅關(guān)乎政治體制改革的運(yùn)行，影響到經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)的綜合發(fā)展，而且也關(guān)系到全國各個(gè)領(lǐng)域人民的利益福祉，一旦出現(xiàn)重大失誤，會(huì)引起社會(huì)震蕩，付出不必要的代價(jià)。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的全面推行，極可能引發(fā)一場反貪風(fēng)暴，造成政壇和社會(huì)的大震蕩。以韓國為例，在金泳三總統(tǒng)以身作則的大力推行下，一大批高官被迫辭職，數(shù)千名腐敗的政府官員受到懲處。
一方面我們決不能因?yàn)楹ε卤┞陡瘮《肥孜肺?，因?yàn)榧皶r(shí)出臺(tái)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度就能及早暴露過去存在的問題，防止官員繼續(xù)濫用權(quán)力腐敗，切斷今天和過去的這種連接，否則，腐敗問題難免積重難返。但是我們也要兼顧我國社會(huì)的特定歷史階段和難得的發(fā)展機(jī)遇，避免動(dòng)蕩。降低風(fēng)險(xiǎn)度的最好方法，就是先在局部范圍內(nèi)進(jìn)行試驗(yàn)，給制度培育及規(guī)則的生成、作用提供必需的時(shí)間，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)改革措施在執(zhí)行之前都會(huì)遇到信息不足的問題，執(zhí)行的結(jié)果多少帶有不確定性。我們可以“新后備干部”和“新提拔干部”財(cái)產(chǎn)公示制度的確立為起點(diǎn)，在實(shí)施過程中不斷糾錯(cuò)與修訂，待這種制度變遷取得較為顯著的增長績效，并形成某些控制負(fù)面效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)之后，再推行全面改革，就可以把試錯(cuò)的成本分散化，最大限度避免因不確定性而導(dǎo)致的高風(fēng)險(xiǎn)。另外，建設(shè)與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相互支撐的制度體系，使其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)體制的配套聯(lián)動(dòng)，也需要一個(gè)過程。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推進(jìn)及完善一定要從民主政治建設(shè)的總體格局來把握，在各項(xiàng)體制改革中聯(lián)動(dòng)配套。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還需要社會(huì)誠信體系、信息統(tǒng)計(jì)體系、實(shí)名制財(cái)政體系、預(yù)防資金外逃等制度的建立和實(shí)施，為其提供良好的制度支撐。
要求“新后備干部”和“新提拔干部”先申報(bào)公開財(cái)產(chǎn)，可以發(fā)揮示范效應(yīng)
實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的最大優(yōu)勢是用看得見的數(shù)據(jù)和信息對官員的不明和非法財(cái)產(chǎn)、收入來源進(jìn)行有力的監(jiān)督，使腐敗行為無處逃遁。由官員通過主動(dòng)申報(bào)，形成一種對自身持久、自覺而無形的壓力，減少權(quán)力不正當(dāng)運(yùn)行的主客觀動(dòng)力源，并自我加壓預(yù)防各種誘惑和尋租行為。這樣可以消除滋生腐敗的土壤，消除由量變到質(zhì)變的機(jī)會(huì)，能有效防范官員走上違法犯罪的歧途，這是對官員的一種負(fù)責(zé)任的保護(hù)。還會(huì)增加公職人員利用公權(quán)力謀取私利的成本，特別是有助于提高公眾對公職人員的信任度，消除公眾對公職人員廉潔情況的懷疑和猜測，保護(hù)公職人員的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)原本就擁有一定數(shù)量合法財(cái)產(chǎn)的公職人員的聲譽(yù)。
“新后備干部”和“新提拔干部”的切身感受會(huì)產(chǎn)生示范作用，從而使改革產(chǎn)生自我強(qiáng)化效應(yīng)，即促使人們轉(zhuǎn)換觀念、從而提高財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度目標(biāo)群體對制度的認(rèn)同，并化解因缺乏認(rèn)同感產(chǎn)生的實(shí)際阻力，向著改革既定的目標(biāo)前進(jìn)，節(jié)省了因?yàn)橐朔母锏淖枇Α?qiáng)行確立新觀念而進(jìn)行的各種形式勸說、“贖買”或“補(bǔ)償”所浪費(fèi)的時(shí)間和金錢。另外，通過“新后備干部”和“新提拔干部”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度為清明廉潔、德才兼?zhèn)涞母刹看蜷_上行路徑，樹立了科學(xué)的用人導(dǎo)向，也為以后的干部選拔任用確立了規(guī)則制度。領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)逐漸形成適應(yīng)性預(yù)期，即認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)制度未來還會(huì)繼續(xù)推行，個(gè)人會(huì)調(diào)整自己的行為，從而將減少這項(xiàng)制度持續(xù)下去的不確定性。也就是說其他干部，尤其是有政治進(jìn)取心的干部會(huì)自覺地注意自我監(jiān)督，在金錢、財(cái)物的誘惑面前保持清醒的頭腦，拒絕非法收入，有利于提升官員的法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，端正干部隊(duì)伍風(fēng)氣。
