“土地是財(cái)富之母”，威廉·配第的這句名言道出了土地的重要性。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、城市化初期，土地成為動(dòng)員和吸引資本最重要的要素。在中國(guó)目前的發(fā)展階段，土地承載著更多的功能，其中“土地財(cái)政”就是一個(gè)備受關(guān)注的議題。如何看待中國(guó)獨(dú)特的土地制度安排對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，“以地謀發(fā)展”的路子是否可持續(xù)，風(fēng)險(xiǎn)在哪？下一步改革的方向在哪里？
9月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)劉守英在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“學(xué)術(shù)午餐會(huì)”上作了“土地制度、經(jīng)濟(jì)周期與宏觀調(diào)控”的報(bào)告，從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度進(jìn)行了討論。會(huì)議由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)主持，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)所助理研究員邵挺作評(píng)論，其他幾位與會(huì)專家參與討論。最后，劉守英對(duì)提出的問(wèn)題進(jìn)行了集中答問(wèn)。
以地謀發(fā)展：中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的獨(dú)特驅(qū)動(dòng)力
在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，土地的需求是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求所派生的一種引致需求，即只有對(duì)土地上生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品有需求才有對(duì)土地的需求；按照舒爾茨的人力資本理論，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，土地的經(jīng)濟(jì)重要性在不斷下降，人的價(jià)值在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性則不斷提升。劉守英認(rèn)為，這兩個(gè)推斷難以解釋當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際。隨著土地從產(chǎn)品功能到資產(chǎn)和資本功能的不斷拓展，其重要性非但沒(méi)有下降，在許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的作用反而在上升?？v觀中國(guó)經(jīng)濟(jì)30年高速發(fā)展的歷史進(jìn)程，可以清晰地看到，以地謀發(fā)展成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的獨(dú)特驅(qū)動(dòng)力。
劉守英，1964年4月生，湖北洪湖人。1984年獲復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)系學(xué)士學(xué)位；1988年獲復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)系碩士學(xué)位；1994-1995美國(guó)威斯康星大學(xué)農(nóng)經(jīng)系與土地研究中心訪問(wèn)學(xué)者。現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)、研究員。
劉守英說(shuō)，就提供產(chǎn)品的傳統(tǒng)功能而言，土地在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額在下降。但是，在非農(nóng)經(jīng)濟(jì)中的作用上升，土地功能從產(chǎn)品功能拓展到資產(chǎn)和資本功能。這一改革過(guò)程中有兩個(gè)重要的標(biāo)志性事件：一是土地的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，允許土地使用權(quán)的出讓，為地方政府批租土地和外商投資使用土地提供了理論依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償、無(wú)限制、無(wú)流轉(zhuǎn)的國(guó)有土地使用制度，當(dāng)時(shí)憲法規(guī)定，土地不可以出租和交易。因此，改革開(kāi)放后外商在中國(guó)投資設(shè)廠就面臨一個(gè)很大問(wèn)題：土地是國(guó)有的，如果提供給外商就是賣國(guó)，如何將社會(huì)主義的土地合法地提供給外商，就成了當(dāng)時(shí)面臨的最急迫問(wèn)題。1988年，我國(guó)修改憲法和土地管理法，取消了土地不得出租的條款，明確“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓”。這就創(chuàng)新了土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則，國(guó)家保留所有權(quán)，只提供使用權(quán)給外商，并且是有償使用。二是土地功能從產(chǎn)品功能拓展到資產(chǎn)功能。國(guó)有土地分為兩類，一類是劃撥土地、政府用地、還有許多非盈利性的用地。第二類是工業(yè)用地和商住用地。2000年以后，實(shí)行土地儲(chǔ)備和土地抵押融資的制度。2002年，經(jīng)營(yíng)性用地，包括娛樂(lè)用地、商業(yè)設(shè)施用地、房地產(chǎn)用地中的商業(yè)化用地實(shí)行“招拍掛”出讓。2004年，工業(yè)用地實(shí)行“招拍掛”出讓。這幾項(xiàng)舉措使土地資產(chǎn)真正實(shí)現(xiàn)資本化，將土地的資本功能拓展到金融功能。土地從產(chǎn)品功能向資本功能的拓展，事實(shí)上就是整個(gè)中國(guó)在過(guò)去30年里，土地作為一種要素真正進(jìn)入市場(chǎng)，推動(dòng)了工業(yè)化、城市化的進(jìn)程。
2001-2010年，“招拍掛”出讓面積占土地出讓面積的比重從7.3%提高到88.3%。2010年，土地“招拍掛”出讓收入占總出讓收入的比重到達(dá)到92.23%。土地抵押融資規(guī)模達(dá)到2.55萬(wàn)億元。正是土地功能的拓展和土地制度的特殊安排，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了充足的動(dòng)力，成為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)”。劉守英說(shuō)，在改革初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的初始條件是資本短缺、勞動(dòng)力富余、土地稀缺。也就是，我們當(dāng)時(shí)面臨資本和土地兩個(gè)短腿和巨量剩余勞動(dòng)力一個(gè)包袱。如果沒(méi)有土地制度的特殊安排，就不足以吸引外來(lái)資本，就沒(méi)有企業(yè)“落地”，剩余勞動(dòng)力也不可能從包袱轉(zhuǎn)化為中國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的比較優(yōu)勢(shì)。拋開(kāi)土地要素，勞動(dòng)力剩余假說(shuō)對(duì)中國(guó)過(guò)去30年經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)解釋力是不足的。
在上世紀(jì)80年代中期，剩余勞動(dòng)力的包袱，使就業(yè)成為當(dāng)時(shí)面臨著的一個(gè)很大問(wèn)題。把剩余勞動(dòng)力從包袱轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)的過(guò)程，就需要讓作為劣勢(shì)的土地通過(guò)一套獨(dú)立的制度安排，成為吸引外來(lái)資本的一個(gè)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。這套方案就是低價(jià)從農(nóng)民手中征地，政府獨(dú)家控制土地出讓，農(nóng)地變成建設(shè)用地全部實(shí)行征用，按原用途進(jìn)行補(bǔ)償，就可以用很低的價(jià)格把土地拿過(guò)來(lái)。這樣，土地的稀缺性就得到了解決，避免了因土地稀缺引起的土地價(jià)格過(guò)高，而且可以長(zhǎng)期維持低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。采用這樣一種獨(dú)特的土地制度安排來(lái)吸引外資進(jìn)入中國(guó)，同時(shí)使剩余勞動(dòng)力的包袱轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
劉守英從三個(gè)階段對(duì)“土地是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)”這一判斷進(jìn)行具體解釋。
第一階段是，上世紀(jì)80年代中期到90年代中期，為了讓剩余勞動(dòng)力在工業(yè)中被吸收、消化，允許農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農(nóng)村工業(yè)化大大推進(jìn)，改變了國(guó)有工業(yè)獨(dú)大的局面。1993年，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資和國(guó)有工業(yè)各占三分之一，為形成多種所有制工業(yè)共同發(fā)展創(chuàng)造了條件，為農(nóng)民真正參與工業(yè)化打開(kāi)了通道，還解決了國(guó)有工業(yè)與非國(guó)有工業(yè)之間的諸多問(wèn)題。
第二階段是，90年代中期以后，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度加深，出口導(dǎo)向的工業(yè)化戰(zhàn)略實(shí)施，開(kāi)啟了利用國(guó)際資本和市場(chǎng)推進(jìn)國(guó)內(nèi)工業(yè)化的進(jìn)程。為了吸引外資，使廉價(jià)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)利用獨(dú)特的土地制度安排，通過(guò)創(chuàng)辦園區(qū)，提供優(yōu)良的政策環(huán)境，低價(jià)供應(yīng)土地，避開(kāi)了土地稀缺性可能導(dǎo)致的土地高價(jià)和土地價(jià)格不斷上漲，使我國(guó)在短短的十多年時(shí)間，成為世界制造工廠，成為國(guó)際分工體系的重要組成部分。
第三階段是，進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)城市化進(jìn)程大大加快。與人類其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比，城市化是對(duì)生產(chǎn)要素配置、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集和一國(guó)現(xiàn)代化影響最大的事件。當(dāng)2000年前后，我國(guó)城市化加速時(shí)，盡管有改革開(kāi)放后一段時(shí)期積累的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但是資本制約也是很明顯的。這一時(shí)期，我國(guó)不失時(shí)機(jī)地深化土地使用制度改革，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行“招拍掛”制度，將土地增值收益的分配從“桌下”攫取轉(zhuǎn)向“桌面”陽(yáng)光兌現(xiàn)，顯化了土地的資產(chǎn)價(jià)值，政府獲得土地增值收益。土地投融資制度的形成，進(jìn)一步拓展了土地的資本功能，在快速城市化中的作用舉足輕重。
劉守英說(shuō)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中，土地扮演了非常關(guān)鍵的角色。土地的寬供應(yīng)和高消耗保證了高投資；壓低地價(jià)的低成本供地保障了高出口；土地的招商引資推進(jìn)了高速工業(yè)化；土地出讓和土地抵押融資助推了快速城鎮(zhèn)化。在這一進(jìn)程中，我國(guó)土地使用制度改革，加快了土地從資源向資產(chǎn)、資本形態(tài)的轉(zhuǎn)化，拓展了土地功能，帶來(lái)巨大的乘數(shù)效應(yīng)。所釋放的“土地紅利”，為促進(jìn)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，使我國(guó)成為世界制造工廠，以及增強(qiáng)綜合國(guó)力、提升我國(guó)在全球政治經(jīng)濟(jì)的地位做出了重要貢獻(xiàn)。
土地市場(chǎng)調(diào)控與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)
由于整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是高投資、高收益和高耗費(fèi)，以及地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。與此同時(shí)，“地根”和“銀根”共同作用，使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期的經(jīng)濟(jì)更加過(guò)熱，經(jīng)濟(jì)緊縮期的經(jīng)濟(jì)過(guò)冷，放大宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。
劉守英說(shuō)，從90年代以來(lái)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)分為四個(gè)階段：1992-1997年，名義GDP增長(zhǎng)率始終保持在10%以上;1998-2002年，名義GDP增長(zhǎng)率低于10%，處于輕微通縮階段；2003年-2008年，名義GDP增長(zhǎng)率保持在15%以上，是“高增長(zhǎng)、低通脹”的黃金發(fā)展階段；2009年受全球金融危機(jī)影響，名義GDP增長(zhǎng)率回落到10%以上，2010年迅速上升至16.8%。而分析影響中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)要素，主要是固定資產(chǎn)投資、貨幣供應(yīng)和土地投放。
從投資看，固定資產(chǎn)投資量的變動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)基本一致。除1998年和2008年的兩次金融危機(jī)，受出口影響，名義GDP增長(zhǎng)下降很快，更加倚重投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，名義固定投資增長(zhǎng)幅度反而上升。宏觀經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期，固定投資增幅出現(xiàn)較大幅度回落。
從貨幣供應(yīng)看，廣義貨幣供給量變動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)趨勢(shì)一致。1992-2010年間，前一年的廣義貨幣供給量增幅跟名義GDP和社會(huì)名義固定資產(chǎn)投資增幅保持比較一致的同向性，周期性波動(dòng)趨勢(shì)很一致。在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱階段，廣義貨幣供給量增幅維持在30%左右，名義GDP和固定資產(chǎn)投資增幅分別在25%和35%左右。經(jīng)濟(jì)刺激階段，采用擴(kuò)張性貨幣政策，如2009年廣義貨幣供給量增幅隨之下降，如2007年宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，2007年和2008年貨幣供應(yīng)量增幅在 17%以上。
從土地供應(yīng)看，其供給量變化與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)也趨于一致。1994-2010年間，前一年新增建設(shè)用地增幅跟名義固定資產(chǎn)投資額GDP的增幅有比較一致的趨勢(shì)。它表明，如果去年的新增建設(shè)用地增幅下降很快，會(huì)導(dǎo)致今年許多項(xiàng)目無(wú)法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅和GDP增幅都會(huì)受到很大影響。反過(guò)來(lái)，如果去年新增建設(shè)用地供給很充足，今年的固定資產(chǎn)投資和GDP水平會(huì)較大幅度上升。以2005年為例，固定資產(chǎn)投資增幅同比下降了２個(gè)百分點(diǎn)，名義GDP增幅只同比上升了１個(gè)百分點(diǎn)。
劉守英重點(diǎn)就土地調(diào)控對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響進(jìn)行詳細(xì)分析。在宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期，中央政府采取緊縮政策，凍結(jié)批地、中止土地審批權(quán)等辦法，減少全國(guó)新增建設(shè)用地供給量，收緊“地根”，地方政府用地規(guī)模和出讓規(guī)模大幅減少，土地出讓金減少，固定資產(chǎn)投資量顯著減少；在宏觀經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，土地政策轉(zhuǎn)向“保增長(zhǎng)”，中央政府會(huì)大幅增加建設(shè)用地供給量，放松“地根”，地方政府建設(shè)用地儲(chǔ)備和供給量大大增加，大量土地抵押貸款會(huì)流到地方政府手中，地方政府土地出讓金和土地抵押貸款量大幅上升，帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資量顯著上升。
他說(shuō)，我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，受貨幣發(fā)放和土地投放雙重影響?！般y根”和“地根”的共同作用，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)產(chǎn)生放大效應(yīng)。
以地謀發(fā)展模式存在制度性風(fēng)險(xiǎn)
事物都有兩面性，以地謀發(fā)展模式同樣如此。土地在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。劉守英分析，這種風(fēng)險(xiǎn)主要存在四個(gè)方面:
第一，地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1997年以來(lái)我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和 61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。2010年，10.7萬(wàn)億元債務(wù)余額約占當(dāng)年GDP的26.9%，加上名義指標(biāo)表現(xiàn)的公共部門債務(wù)相當(dāng)于GDP的20%，以及政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融證券等約相當(dāng)于GDP的6%，我國(guó)公共部門總體債務(wù)率在50%-55%，按照公共債務(wù)余額占GDP的60%的歐盟標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于警戒線以內(nèi)。
但是，現(xiàn)在問(wèn)題在于局部地區(qū)債務(wù)情況不容樂(lè)觀。對(duì)地方政府舉借的內(nèi)債，各國(guó)的指標(biāo)口徑不同，警戒線數(shù)值迥異。美國(guó)的負(fù)債率警戒線是13%-16%，加拿大的負(fù)債率警戒線是不得超過(guò)25%。2010年底，我國(guó)東部地區(qū)加計(jì)劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)負(fù)債率分別為19.2%、24.2%和36.4%，按美國(guó)口徑都已越過(guò)警戒線。按加拿大口徑中部地區(qū)已逼近警戒線，西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)警戒線。更重要的是，抵押土地已成為政府償債的最重要來(lái)源，2010年底各級(jí)政府承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的負(fù)債額比重為37.96%。一旦土地出讓收入下降，地方政府償債能力就會(huì)急劇下降。
第二，銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)由省、市到縣，行業(yè)從城市建設(shè)、交通延展到新能源等各個(gè)領(lǐng)域。這個(gè)平臺(tái)貸款有的是以未來(lái)土地收入預(yù)期的收益權(quán)質(zhì)押，有的干脆以政府信用擔(dān)保，存在不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。截止到2010年底，融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲(chǔ)的占10.62%。銀行貸款總額占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%，其中負(fù)責(zé)償還的債務(wù)中銀行貸款占比為 74.84%。
第三，“土地-財(cái)政-金融”聯(lián)動(dòng)機(jī)制的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在這套發(fā)展機(jī)制中，財(cái)政是動(dòng)力?！俺燥埧控?cái)政，建設(shè)靠土地”，對(duì)土地征用、開(kāi)發(fā)和出讓產(chǎn)生很強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)。在經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行招拍掛后，土地出讓收入大幅增長(zhǎng)，形成土地財(cái)政。金融是工具。近些年來(lái)，我國(guó)各級(jí)地方政府城市建設(shè)資金主要來(lái)源于銀行信貸。土地是杠桿。地方政府向商業(yè)銀行借貸，一靠資本金，其一部分來(lái)自于收支盈余，更主要來(lái)自于土地出讓收益。二靠資產(chǎn)作抵押，土地是最可靠、最可預(yù)期的抵押品。這套發(fā)展機(jī)制促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，增加了地方財(cái)政收入，造就了城市繁華。但是，其弊端也是很明顯的，主要是造成多征、多占、多賣地沖動(dòng)，導(dǎo)致土地浪費(fèi)，沖擊耕地紅線，也加大了宏觀調(diào)控的難度。
第四，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。2005年-2010年，全國(guó)土地征收數(shù)量持續(xù)上升，2005年征收土地面積445.4萬(wàn)畝，2010年增加到688.9萬(wàn)畝，年均增幅超過(guò)9%?！暗蛢r(jià)征收、高價(jià)出讓”的征地和出讓制度，對(duì)失地農(nóng)民和拆遷戶的市場(chǎng)化補(bǔ)償比重過(guò)低，引發(fā)的群眾性事件在逐年增加，且占各類群體性事件的比例也在大幅度提高。根據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號(hào)焦點(diǎn)，占社會(huì)上訪總量的40%,其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。
以地謀發(fā)展模式需要改革
針對(duì)以地謀發(fā)展模式存在制度性風(fēng)險(xiǎn)，劉守英初步提出了他的政策考慮：
第一，改變以地謀發(fā)展模式需要戰(zhàn)略決策。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，“土地-財(cái)政-金融”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，具有極大的風(fēng)險(xiǎn)性。如果要改變以地謀發(fā)展的發(fā)展模式，要承受多大的風(fēng)險(xiǎn)，是需要戰(zhàn)略決策的。
第二，土地制度改革對(duì)促進(jìn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的意義重大。要改變以地謀發(fā)展的模式，“低征高賣”的制度必須要進(jìn)行改革，其牽涉到在城市化過(guò)程中，中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與集體之間在土地增值收益中的分配問(wèn)題。在他研究看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題是越看越大、越來(lái)越復(fù)雜，越來(lái)越難以解答，需要下一步做更深入的研究。
.評(píng)論. 土地財(cái)政路徑依賴根源在土地使用制度
邵挺（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)所助理研究員）:守英老師的報(bào)告，從土地制度的角度，結(jié)合財(cái)政、金融體制，闡述了“以地謀財(cái)”、“以地融資”的機(jī)制，并認(rèn)為這是形成地方政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)模式的重要視角，也是構(gòu)成我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因。我簡(jiǎn)單談幾點(diǎn)想法。
1.目前這套土地制度是改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。英國(guó)著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅森斯坦·羅丹于1943年在《東歐和東南歐國(guó)家工業(yè)化的若干問(wèn)題》一文中提出“大推進(jìn)”（big push）理論。他講的是在最早工業(yè)化時(shí)期，國(guó)家沒(méi)有聚集巨大資本的能力，如果靠局部的、小規(guī)模分散的資本是無(wú)法形成外部性強(qiáng)或者有規(guī)模效應(yīng)的資本。那么要靠什么吸引資本呢？剛才守英老師講到在中國(guó)我們至少是靠土地。最早在1988年允許土地出租，到2000年允許土地出讓，靠這一機(jī)制來(lái)啟動(dòng)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給所有部門的投資起到了很大的推進(jìn)作用。
但為什么現(xiàn)代增長(zhǎng)理論中會(huì)忽視土地這一要素呢？事實(shí)上，在西方的古典生產(chǎn)函數(shù)中是有土地這一要素的，但是新古典生產(chǎn)函數(shù)中沒(méi)有土地要素了。因?yàn)閲?guó)外土地資本化的進(jìn)程加快，土地被放在資本中，所有國(guó)外的很多理論，如增長(zhǎng)理論、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)都不會(huì)直接提出土地要素，也很少有人去測(cè)算土地的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率。我們認(rèn)為，市場(chǎng)化改革，也就是守英老師講到的要素資本化進(jìn)程。在改革開(kāi)放之前，中國(guó)是一個(gè)有財(cái)富沒(méi)有資本的社會(huì)，我們的資本都是僵化的。有沒(méi)有一套機(jī)制可以把死的資本激活？土地機(jī)制相當(dāng)于把隱藏在地下的土地財(cái)富激發(fā)出來(lái)，轉(zhuǎn)移成土地資本，進(jìn)行了工業(yè)化和城市化的啟動(dòng)。
2. 地方政府主導(dǎo)的增長(zhǎng)模式。現(xiàn)在可以看得清楚，土地是地方政府手中最重要的資產(chǎn)，現(xiàn)行稅法把與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種都交給了地方。城市市政公共設(shè)施建設(shè)，需要大量資金。從動(dòng)態(tài)上看，政府用土地抵押貸款的錢，去改造舊城或修建地鐵等。等沿線的房?jī)r(jià)上漲時(shí)，政府的土地出讓金大增，同時(shí)土地抵押價(jià)值上升后也有利于下一步的城市開(kāi)發(fā)，這是一個(gè)以土地為軸心的城市滾動(dòng)開(kāi)發(fā)模式。某種程度上講，經(jīng)營(yíng)好土地就是地方政府取得增長(zhǎng)的最重要條件。
3.這套土地制度運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，以地謀發(fā)展、以地融資的機(jī)制，地方政府把大量的土地放進(jìn)去，謀求未來(lái)的發(fā)展，同時(shí)商業(yè)銀行也愿意貸款。但是在2008年的時(shí)候，出現(xiàn)了新的問(wèn)題。4萬(wàn)億貸款放下去，地方政府的很多融資平臺(tái)還沒(méi)有準(zhǔn)備好項(xiàng)目去融資，但是銀行卻急于放貸。所以，現(xiàn)在當(dāng)政府去清理大量的融資平臺(tái)，這些風(fēng)險(xiǎn)就凸顯出來(lái)。并且，2008年的4萬(wàn)億貸款大部分都是以3-5年的短貸為主，導(dǎo)致了2011、2012集中還款期到來(lái)時(shí)地方政府非常被動(dòng)。現(xiàn)在看房地產(chǎn)調(diào)控、土地流拍都進(jìn)入緊縮的狀態(tài)，地方政府的還貸能力減弱。央行和銀監(jiān)會(huì)又采取作實(shí)資本金（20%）、一年還款兩次等措施。在2008年時(shí)，地方政府把很多已經(jīng)規(guī)劃或未規(guī)劃的土地都做了抵押。這是當(dāng)時(shí)把關(guān)不嚴(yán)造成的，而現(xiàn)在要求把資本金作實(shí)、增加抵押土地的數(shù)量，讓地方政府倍感壓力。
根據(jù)我調(diào)研的情況，浙江和廣東融資平臺(tái)比較多。浙江省的1452家融資平臺(tái)中，抵質(zhì)押貸款占50.7%，其中土地抵押貸款占抵質(zhì)押貸款總額的56.1%，融資平臺(tái)的30%左右貸款都是用土地抵押的。廣東銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)表明，各項(xiàng)貸款中，60%-80%都以房產(chǎn)、土地做抵押的。所以使得銀監(jiān)會(huì)、銀行、地方政府處于一種僵持階段，銀監(jiān)會(huì)、銀行要降低風(fēng)險(xiǎn)，但是地方政府要求完成既有項(xiàng)目和新項(xiàng)目。
守英老師也提到，應(yīng)該改變這種機(jī)制以降低風(fēng)險(xiǎn)，但是有很多不利條件。比如說(shuō)，土地出讓金不僅僅是地方政府的金礦，而且正在成為一個(gè)民生支出的提款機(jī)。10%是水利、10%是教育、10%是保障性住房等等，將來(lái)還有多少個(gè)百分之幾要從土地出讓金中拿呢？這說(shuō)明土地出讓金不僅僅與地方政府綁定，也同各中央部委綁定了，如果離開(kāi)它就沒(méi)有資金保證了。所以，這套以地謀發(fā)展、以地融資的機(jī)制就很難解決。
最后說(shuō)一句，在土地事實(shí)上已經(jīng)作為一種宏觀調(diào)控手段的時(shí)候，要清楚地認(rèn)識(shí)到，它本質(zhì)上是跟貨幣和財(cái)政政策不同的。財(cái)政政策和貨幣具有同質(zhì)性，對(duì)各地的調(diào)控效果都是均衡的。但是土地不具有這種同質(zhì)性的要求。而且土地調(diào)控具有滯后性，缺乏一個(gè)先行性指標(biāo)。另外，土地調(diào)控是通過(guò)行政審批的方式來(lái)進(jìn)行，很難準(zhǔn)確掌握調(diào)控的力度和節(jié)奏。這些原因使得土地在已經(jīng)參與宏觀調(diào)控的情況下，可能更多地會(huì)起到放大宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用。
林家彬（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)部研究員）：土地制度是一個(gè)國(guó)家基本的經(jīng)濟(jì)制度之一。守英從土地的角度，通過(guò)自己的分析詮釋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)為什么能保持30年的高速發(fā)展，聽(tīng)后很受啟發(fā)。
這幾年，我對(duì)“公權(quán)力”與“私權(quán)利”之間的關(guān)系進(jìn)行了分析，從土地的角度也進(jìn)一步驗(yàn)證了二者之間關(guān)系的結(jié)論。最關(guān)鍵的因素就是，地方政府可以拿土地賺錢，能夠通過(guò)低價(jià)征收高價(jià)出讓來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。利用其進(jìn)行融資抵押，進(jìn)一步放大了土地在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能。事實(shí)上，這個(gè)問(wèn)題反映在土地問(wèn)題上，是“公權(quán)力”與“私權(quán)利”之間的失衡。中國(guó)不能永遠(yuǎn)這個(gè)樣子，在一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)“公權(quán)力”與“私權(quán)利”不能永遠(yuǎn)如此失衡，要一步一步向平衡方向發(fā)展。從這個(gè)角度說(shuō)，中國(guó)建立的土地模式是不可持續(xù)的。如果權(quán)力如此失衡，那么國(guó)家能從土地上謀取的利益是有限的，風(fēng)險(xiǎn)也是顯而易見(jiàn)的。
另外，守英有兩種說(shuō)法值得商榷：一是“土地在非農(nóng)經(jīng)濟(jì)中的作用在上升”。建設(shè)用地的上升不能說(shuō)明土地在經(jīng)濟(jì)中的作用在上升，而要用生產(chǎn)要素去比較它的作用是上升的還是下降的。二是“中國(guó)在改革初期，勞動(dòng)力富余，資本與土地資源是短缺的”。如果按人均土地資源占有量來(lái)看，中國(guó)的土地是稀缺的，但是在沒(méi)有耕地紅線之前，中國(guó)的耕地可以任意地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，從這個(gè)角度說(shuō)明，中國(guó)的土地不是稀缺的，是有相當(dāng)充分的供給。
宣曉偉（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部研究員）：報(bào)告很好地分析了傳統(tǒng)的“以地謀發(fā)展模式”在過(guò)去三十年增長(zhǎng)中的巨大作用，也指出了這種模式不可持續(xù)，必須改變。我提兩點(diǎn)建議：
第一,人們普遍認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)“以地謀發(fā)展模式”不可持續(xù)，也大都認(rèn)同要加強(qiáng)土地制度的改革，尤其是要改變當(dāng)前政府壟斷的“低價(jià)征收、高價(jià)出讓”的征地和出讓制度。然而，我們也可以看到，在中國(guó)由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型過(guò)程中，許多改革目前處于停滯狀態(tài)，例如電力市場(chǎng)改革、壟斷行業(yè)改革等等，本來(lái)我們以為，“計(jì)劃”和“市場(chǎng)”同時(shí)并存的“雙軌”狀態(tài)只是中國(guó)由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型中的過(guò)渡，然而現(xiàn)在這種“過(guò)渡”狀態(tài)卻似乎越來(lái)越呈現(xiàn)出停滯、甚至持續(xù)穩(wěn)定的情形。因此，要加入國(guó)際的比較，好好研究其他國(guó)家的土地制度，為什么其他國(guó)家沒(méi)有利用“土地謀發(fā)展”的模式，城市化也能得到較好推進(jìn)，地方也能有錢來(lái)搞建設(shè)。
第二，報(bào)告列舉了“以地謀發(fā)展模式”相關(guān)的四大風(fēng)險(xiǎn)。然而，我們知道一種體制機(jī)制的形成深嵌于當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境之中，它具有很強(qiáng)的生命力和慣性，某項(xiàng)體制機(jī)制的改革，往往是受到具體事件的觸發(fā)，到了不得不改的地步才會(huì)展開(kāi)真正的變革。我們從過(guò)去改革事件的歷史進(jìn)程中（農(nóng)村土地改革、國(guó)有企業(yè)改革、財(cái)稅體制改革等）都可以深切地感受到這一點(diǎn)。所以，在事情還有回旋余地的狀況下，常常會(huì)處于“我們知道如果不改革一定有事會(huì)發(fā)生，卻不知道什么事會(huì)發(fā)生”的狀態(tài)。在這樣的境地下來(lái)討論如何推進(jìn)土地制度改革，就要分析不改革我們會(huì)面臨怎樣的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。深入到目前這種模式的真正脆弱處，綜合考慮國(guó)內(nèi)和國(guó)際的發(fā)展環(huán)境，如果改革滯后，哪些是問(wèn)題嚴(yán)重、風(fēng)險(xiǎn)最大的環(huán)節(jié)？而這種風(fēng)險(xiǎn)又可能會(huì)以怎樣的形式爆發(fā)？
李泊溪（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）：今天，我們聽(tīng)到了一個(gè)很有突破性的報(bào)告。他提供了一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控框架擴(kuò)展的思路，是值得我們?cè)诤芏喾矫嫔钏嫉?。所以，我很肯定今天的?bào)告。這個(gè)報(bào)告分析了土地制度的成績(jī)和問(wèn)題。我的問(wèn)題就是：第一，以土地謀發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式要改但有風(fēng)險(xiǎn)，那么，如果不改是不是有更大的風(fēng)險(xiǎn)？以土地謀發(fā)展這個(gè)模式是不是能繼續(xù)走下去需要研究。
第二，中國(guó)的改革是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慢慢轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程。土地制度安排強(qiáng)化了政府職能，從權(quán)力和制度設(shè)計(jì)上看，對(duì)整個(gè)改革進(jìn)程的影響是前進(jìn)還是后退？如果按這樣的情況發(fā)展，政府的權(quán)力如此大，土地的作用如此大，土地的價(jià)格提高得如此快，這都是要全國(guó)人民來(lái)承擔(dān)這些費(fèi)用的。所以，這樣的權(quán)力分配、這樣的做法，其代價(jià)是不是給未來(lái)的改革設(shè)置了什么障礙？
程國(guó)強(qiáng)（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）：近幾年，土地財(cái)政問(wèn)題得到了高度的關(guān)注。守英的報(bào)告提出了一個(gè)分析土地問(wèn)題的新框架。我認(rèn)為有幾個(gè)問(wèn)題需要深入研究：
第一，土地的功能，從產(chǎn)品、資產(chǎn)到資本化，其實(shí)是一個(gè)普遍現(xiàn)象。世界上任何國(guó)家的土地，伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程，都會(huì)經(jīng)歷這樣一個(gè)過(guò)程。但不同的是，其他國(guó)家工業(yè)化的資源動(dòng)員方式或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，并沒(méi)有出現(xiàn)像中國(guó)的這種特殊情況，能否從理論上回答，為什么中國(guó)會(huì)出現(xiàn)這種世界上獨(dú)特的、依賴于土地的資源動(dòng)員方式？是什么使中國(guó)在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，形成了如此土地財(cái)政的的路徑依賴？
第二，這種動(dòng)員方式對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)如此之大，究竟有怎樣的政策涵義？需要研究的是，假定中國(guó)沒(méi)有目前的土地制度安排，而選擇的是其他制度框架，是否也會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？我記得20年前，我接待臺(tái)灣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳?；拖壬鷣?lái)北京學(xué)術(shù)訪問(wèn)時(shí)，當(dāng)時(shí)他對(duì)我說(shuō)，大陸一定要吸取臺(tái)灣過(guò)早地實(shí)行土地私有化改革的教訓(xùn)，大陸不要急于實(shí)行土地私有化。他擔(dān)心的是土地私有化會(huì)提高工業(yè)化成本，阻礙工業(yè)化進(jìn)程。所以，我認(rèn)為在評(píng)估土地與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的時(shí)候，一方面要客觀地評(píng)價(jià)它的積極作用與重要貢獻(xiàn)；另一方面，也要評(píng)估這種土地財(cái)政依賴路徑可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。
第三，形成這種路徑依賴的根源是什么？現(xiàn)行土地使用制度或許是問(wèn)題的根源。但問(wèn)題是，如果現(xiàn)行土地制度不可動(dòng)搖或者難以調(diào)整，是否還存在有其他制度安排？比如，從全國(guó)增長(zhǎng)格局看，所有的省區(qū)市事實(shí)上都是獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)主體，形成了一種獨(dú)特的財(cái)政體制和資源配置模式。這種制度安排對(duì)土地財(cái)政問(wèn)題，究竟有多大的影響？也需作一些實(shí)證性分析。
答問(wèn)
劉守英（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)）剛才提到土地紅線，是因?yàn)榉诺亓康脑黾印Ｆ匠Ｃ磕攴诺亓渴?50萬(wàn)畝左右，2008年一年放地700多萬(wàn)畝，2009年也如此。隨著放地量的增加，單位土地的產(chǎn)出會(huì)減少。另外，放地分土地劃撥、協(xié)議、招拍掛三種類型。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放地量比較大，包括城市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和鐵路、公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這里很難分為生產(chǎn)性用地和消費(fèi)性用地，而是分為市場(chǎng)配置和非市場(chǎng)配置兩類。而在非市場(chǎng)配置方面，面臨非常大的麻煩：
一是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革的基本方向是減少非市場(chǎng)配置的范圍，但是，中國(guó)在未來(lái)幾年還面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰，如果這部分用地都按照市場(chǎng)配置，中央財(cái)政要拿出錢來(lái)。
二是，保障性住房建設(shè)用地是一個(gè)政治性問(wèn)題。在整個(gè)住房建設(shè)用地中有兩塊，一塊是市場(chǎng)化配置的商品房供地，約占30%，另一塊是通過(guò)“劃撥”等非市場(chǎng)化配置的，包括經(jīng)適房、廉租房、公租房等保障房供地，占15%-20%左右。我們現(xiàn)在明確的是，保障性住房永遠(yuǎn)需要?jiǎng)潛芡恋兀韵乱徊叫枰芯勘Ｕ闲宰》坑玫氐降滓愣啻?？?dāng)中國(guó)住房制度改革是以加大保障性住房為前提，就意味著整個(gè)中國(guó)住房土地非市場(chǎng)配置部分要不斷增大，也就是把中國(guó)土地制度改革往回拉。
第一，中國(guó)過(guò)去利用土地謀發(fā)展來(lái)推進(jìn)高增長(zhǎng)，現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，下一步土地制度改革中，是不是完全回到私有制這個(gè)問(wèn)題就解決了？這是一個(gè)非常大的問(wèn)題。問(wèn)題背后，實(shí)際上是中國(guó)整個(gè)改革的邏輯，最初不重視所有權(quán)，農(nóng)村把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不斷做強(qiáng)做實(shí)，城市則不斷把使用權(quán)做實(shí)做強(qiáng)。城市土地的使用權(quán)可抵押、可出租、可轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村則基本處于人地不分離狀態(tài)。學(xué)術(shù)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，就是因?yàn)闆](méi)有搞私有制，中國(guó)才走上今天的道路。但是我們觀察，搞私有制不是一個(gè)意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，真正的問(wèn)題是，在整個(gè)土地為國(guó)家所有和集體所有而非私有的情況下，繼續(xù)走使用權(quán)實(shí)權(quán)化道路是有問(wèn)題的。問(wèn)題到底有多大？在農(nóng)地農(nóng)用的范圍之內(nèi)，集體所有權(quán)去侵犯用益物權(quán)的情況是比較少的，而目前一個(gè)很大的問(wèn)題是行政權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)，這是個(gè)政治問(wèn)題。
第二，在理論上沒(méi)有解決的問(wèn)題。當(dāng)一個(gè)土地從農(nóng)村土地變成城市土地時(shí)，所有權(quán)是不是相關(guān)的？當(dāng)農(nóng)地變成建設(shè)用地，實(shí)際上是所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)化，從集體所有變成了國(guó)家所有，是公權(quán)侵犯私權(quán)。另外，土地的增值收益按什么分配是一個(gè)非常難解決的問(wèn)題，也是下一步需要解決的問(wèn)題。發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)同樣存在這樣的問(wèn)題，都說(shuō)要以地推進(jìn)發(fā)展。中國(guó)已經(jīng)到了該解決這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候了，但要兩者兼顧。
第三，發(fā)展速度與土地之間的關(guān)系問(wèn)題。要保障發(fā)展中用地的總量，要研究增量土地進(jìn)入的方式，不只是靠征用土地的方式，而也靠其他方式去進(jìn)入市場(chǎng)。協(xié)調(diào)中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)民在土地利益分配上的問(wèn)題。還有一個(gè)更大的問(wèn)題，18億畝耕地紅線與發(fā)展之間的關(guān)系是一個(gè)政治問(wèn)題，需要論證清楚。
第四，稀缺問(wèn)題。稀缺不稀缺主要是作為一種生產(chǎn)要素來(lái)看，要由要素的價(jià)格來(lái)反映它的稀缺性。中國(guó)土地總規(guī)模是大的，但作為生產(chǎn)要素是稀缺的。在中國(guó)發(fā)展初期土地是一個(gè)短腿。地方政府的土地壟斷，要慢慢放開(kāi)。
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