四、變革土地管理體制的建議　　

土地是一種自然資源，對人類生存具有保障功能，政府有責任通過制度安排保證依附土地而生存的人實現(xiàn)土地保障的權利。在復雜的社會關系下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責，所以政府有責任通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策，為公民提供更多更好的公共產(chǎn)品。[6]這就要求作為全體人民代表的政府必須對土地行使政治控制權（即壟斷管理權），并獨占土地的所有權，以保證土地資源利用的效率與公平。然而，在現(xiàn)行土地垂直管理體制下，土地資源開發(fā)利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等社會重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態(tài)勢下，必須變革中國土地管理體制，其取向是：政府應更新土地管理觀念，培養(yǎng)“以人為本”、“地為民用”、“以地養(yǎng)地”的意識[7]，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源，并徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財政”現(xiàn)象，并按照“中央部門決策、垂直機構輔助、地方政府執(zhí)行、督察機構督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體制。為此，筆者建議，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級關系

在“省管縣”公共權力重新分配的背景下,加強中央政府宏觀控制能力，提高地方政府積極性與決策能力，適時再造土地垂直管理的府級關系。也就是說，在變革的過程中，中央政府應重在立法層面，完善土地管理的法律法規(guī)體系，并在統(tǒng)籌全國土地資源及其功能分布的基礎上，科學規(guī)劃主體功能區(qū)與土地發(fā)展權（特別是農地發(fā)展權），建立地方政府科學執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“標桿”，變革區(qū)域政策，重構績效評價與考核體系，協(xié)調地方政府之間矛盾與沖突，堅決退出土地微觀管理事務，切實賦予地方政府土地利用的執(zhí)行權，充分發(fā)揮其智慧、調動其積極性；地方政府應堅持對中央政府負責的態(tài)度，以貫徹執(zhí)行中央政策為主責，統(tǒng)籌全省土地資源利用規(guī)劃，嚴格執(zhí)行中央核定的指標以及主體功能區(qū)與土地發(fā)展權規(guī)劃，落實中央制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，積極彌補法律法規(guī)體系、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等方面的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優(yōu)惠、注重政績等狹隘主義。

2.建立健全土地法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農村土地承包法》、《城市規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應該制定《土地法》、《住宅法》、《農地保護法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規(guī)體系，明確界定土地違法行為及其責任，建立嚴格的追懲責任制，避免違法收益大于其成本與風險，消除土地違法動機，構建保護耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障，使土地管理的各項工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法制化道路。同時，政府應在統(tǒng)籌全國土地資源的基礎上，合理進行主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴格制定土地發(fā)展權，特別是農地發(fā)展權，保障人們生活對土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保護耕地，保障國家糧食安全。