2011年，筆者參與了多次社會調(diào)查，對當前我國社會管理創(chuàng)新面臨的難題進行研究，總結(jié)出了一些問題，并分析了產(chǎn)生這些問題的原因。歲末年初，筆者針對這些問題，對進一步加強和創(chuàng)新社會管理的對策措施進行了深入思考，認為，2012年進一步加強和創(chuàng)新社會管理至少需要做好以下工作。

（一） 認識社會體制，夯實社會管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)

加強和創(chuàng)新社會管理是一項長期戰(zhàn)略任務(wù)，而不僅僅是應(yīng)對當前出現(xiàn)的各種棘手的社會問題。建立穩(wěn)定有序、充滿活力的社會管理體制必須深化對社會體制的認識。如果說，由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的核心問題是明晰產(chǎn)權(quán)和建立價格體制，那么，中國在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，社會體制的核心問題就是建立合理的利益格局和公眾參與機制。回顧歷史和關(guān)注現(xiàn)實，在明晰產(chǎn)權(quán)和建立競爭環(huán)境的過程中，由于歷史原因以及個人稟賦、受教育程度等差異，造成了社會的不平等。消除這種不平等需要政府建立合理的利益格局。價格機制的建立為市場主體參與競爭提供了體制環(huán)境，但是過度競爭容易導(dǎo)致社會過分關(guān)注金錢和利益追逐，忽視社會生活。引導(dǎo)公眾關(guān)注社會生活需要政府鼓勵和支持社會組織等參與建立公眾參與機制。在市場經(jīng)濟條件下，個體追逐利益最大化是不可避免的，問題在于政府如何創(chuàng)造條件，完善規(guī)章制度，鼓勵和支持各類市場主體積極參與財富的創(chuàng)造，確保逐利的合理性和合法性。政府要幫助市場把蛋糕做大，更要指導(dǎo)市場把蛋糕切好。在個人、企業(yè)，甚至包括地方政府追求自身利益最大化的過程中，中央政府要最大限度發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，這就是宏觀社會調(diào)控，也是社會管理的最頂層設(shè)計。

在市場經(jīng)濟中，商品和服務(wù)的供需關(guān)系受價格規(guī)律和市場機制影響。市場經(jīng)濟會激勵經(jīng)濟增長，也會導(dǎo)致通貨膨脹，經(jīng)濟在高速發(fā)展之后又會出現(xiàn)停滯倒退，這種周期波動會對社會資源及經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重影響。于是，就需要經(jīng)濟的宏觀調(diào)控著力于整體的經(jīng)濟運作，通過人為調(diào)節(jié)供應(yīng)與需求，來實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的目標。同樣，在社會生活中，受利己主義等不良思想的影響，個人行為、組織行為也會出現(xiàn)越軌，導(dǎo)致社會秩序混亂甚至社會動蕩。這種失序和動蕩同樣會對人們生活和經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重影響。這就需要宏觀社會調(diào)控著力于整體社會的運作，通過人為調(diào)節(jié)個人和群體的行為，來達到社會進步、社會有序、社會和諧的目標。社會宏觀調(diào)控的手段包括發(fā)展規(guī)劃、公共財政、社會規(guī)范以及行政手段?？傮w來看，中央政府在社會管理上的責任是確?；竟卜?wù)的均等化，制定地方政府、基層政府、社會和企業(yè)參與社會事務(wù)的制度框架。地方政府則負責社會組織、慈善事業(yè)、基層組織、公民參與等社會事務(wù)。

創(chuàng)新和完善社會管理體制，要在正確認識社會體制和社會管理體制基礎(chǔ)上明晰當代中國社會的微觀治理主體。在當代中國，所謂微觀治理主要是指事業(yè)單位、企業(yè)、人民團體、社會組織和基層組織的自我治理。事業(yè)單位，在去掉兩頭之后，中間部分進入社會組織，就要按照社會組織的規(guī)范，對服務(wù)對象、資助機構(gòu)問責，同時考量其投入產(chǎn)出。企業(yè)，在社會管理領(lǐng)域要承擔社會責任，包括樹立以人為本的經(jīng)營理念，在創(chuàng)造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對員工、消費者、社區(qū)和環(huán)境的社會責任，如遵守商業(yè)道德、生產(chǎn)安全制度，保護勞動者的合法權(quán)益，保護環(huán)境，支持慈善事業(yè)，保護弱勢群體等等。人民團體，包括工會、婦聯(lián)、青聯(lián)、殘聯(lián)、學聯(lián)、青年團、臺聯(lián)、工商聯(lián)、僑聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、記協(xié)、對外友好團體等，是中國歷史發(fā)展進程中出現(xiàn)的一種特殊的組織形式，新中國成立六十多年來，它們在中國社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，在新的歷史條件下，這些人民團體，既是人民群眾自己的組織，又是中國共產(chǎn)黨聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁，有的還是一種統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，要進一步發(fā)揮它們在微觀治理中的作用。社會組織和基層組織在此就不展開論述了。

（二）把“用發(fā)展來解決發(fā)展中的問題”與“邊發(fā)展邊解決發(fā)展中的問題”有機結(jié)合起來

各地發(fā)展不平衡，不能套用統(tǒng)一的發(fā)展模式，必須把“用發(fā)展來解決發(fā)展中的問題”與“邊發(fā)展邊解決發(fā)展中的問題”有機結(jié)合起來。一方面，面對嚴峻的經(jīng)濟社會形勢，要通過發(fā)展，通過經(jīng)濟總量的不斷增長為社會建設(shè)和社會管理提供強大的物質(zhì)基礎(chǔ)，不斷改善人民的福祉。2012年，尤其要圍繞弱勢群體、農(nóng)村地區(qū)、邊遠地區(qū)以及農(nóng)村流動人口的利益關(guān)系協(xié)調(diào)和基本公共服務(wù)體系建設(shè)做文章，以協(xié)調(diào)利益關(guān)系為核心改善各種社會關(guān)系，以推進基本公共服務(wù)均等化確保各類人群的基本權(quán)利，把社會風險控制在最小范圍內(nèi)。另一方面，要通過制定經(jīng)濟政策和發(fā)展規(guī)劃，在實施建設(shè)項目和工程的過程中，及時解決涉及人們利益和生活的基本問題，如住房、就業(yè)、基本公共服務(wù)等，把就業(yè)、社保、基本公共服務(wù)體系建設(shè)與項目工程建設(shè)有機結(jié)合起來，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，天津濱海新區(qū)在小區(qū)開發(fā)中及時為農(nóng)民工建立起板房居住小區(qū)及其相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施；在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)的同時為藍領(lǐng)職工建立起住宅小區(qū)及其配套服務(wù)和培訓設(shè)施；在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中及時為白領(lǐng)人員建立高檔住宅小區(qū)的做法，就充分說明經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)、社會管理是完全可以同步進行的，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)者和實施者有沒有這樣的理念、意識和意愿。

要加強政策的協(xié)調(diào)性和連貫性。一方面，部門政策之間要協(xié)調(diào)，同一地區(qū)和部門的政策也需要保持前后的一貫性，不可差異過大。要徹底改變政出多門現(xiàn)象，尤其對涉及民生的土地、社保、收入分配等問題，要加強社會聽證、部門協(xié)商等制度建設(shè)，避免由于政策之間的沖突引發(fā)社會矛盾和社會問題。要提高前后政策的連貫性和可持續(xù)性，避免由于人事更迭造成政策前后不一致而帶來社會問題。另一方面，要把社會發(fā)展尺度納入到經(jīng)濟發(fā)展中，在社會公平框架內(nèi)平衡社會壓力與人力資源的關(guān)系。進一步說，要把教育和培訓、勞動力市場建設(shè)、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、加強社會對話和社會保護等工作納入到發(fā)展過程中，努力開發(fā)一套可以檢測社會管理效果的指標體系。

要進一步解放思想，從解決當代中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中面臨的新問題新情況出發(fā)創(chuàng)新社會管理理論。堅持理論聯(lián)系實際，著力解決好理論滯后于實踐的問題。不斷提高社會發(fā)展理論的研究水平，著力建設(shè)適應(yīng)中國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的社會理論，并把社會發(fā)展理論真正納入到干部教育中去。

（三）用全球化、動態(tài)性、階段性視野來分析社會形勢

絕不能把2011年發(fā)生的一系列社會和經(jīng)濟事件簡單地視為一連串的偶然事件，它們可能預(yù)示著深層次的經(jīng)濟社會變革。同樣，在這一年，發(fā)生在我國沿海地區(qū)因產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)經(jīng)營困難帶來的群體事件，也不要簡單視為地區(qū)性治理欠妥善的結(jié)果，其必定有著深刻的國際背景。我們需要從歷史長河來審視2011年以來發(fā)生的一切。20年前蘇聯(lián)解體引發(fā)的蘇東區(qū)域性變革，打破了長達半個世紀之久兩霸對峙局面。之后10年，人類充分分享著經(jīng)濟社會繁榮帶來的“和平紅利”。10年前，蘇聯(lián)解體后單打獨斗10年的美國遭遇了慘烈的“恐怖主義”襲擊，全球也跟著美國進入了“到處尋找恐怖分子”的時代。人類見證了美國這10年的變遷。2008年國際金融危機之后，美國對新興經(jīng)濟體尤其是迅速崛起的中國越來越表現(xiàn)出高度敏感，盡管中美兩國提升了對話的層級和頻率，但雙方互信的問題并沒有解決。在逐漸從伊拉克、阿富汗抽身之后，美國加大對東亞的戰(zhàn)略部署，中美兩國之間的關(guān)系變得越來越微妙。

2012年國際局勢變化會直接影響國內(nèi)的社會形勢。2011年，世界持續(xù)不斷地經(jīng)受著各種挑戰(zhàn)，一波一波地沖擊著各國社會。這些挑戰(zhàn)始于一直以來持續(xù)低迷的世界經(jīng)濟，蘊涵在2008年發(fā)生的國際金融危機中。在發(fā)展乏力的前提下，各國繁榮時期積累下來的社會不公正更加激發(fā)了相關(guān)社會群體的不滿情緒，先是西亞北非出現(xiàn)洶涌澎湃的革命浪潮，繼而在倫敦發(fā)生了向英國其他城市擴散的騷亂，在美國發(fā)生了“占領(lǐng)華爾街運動”，隨后，俄羅斯又掀起反對普京的示威游行。2012年，我國加強和創(chuàng)新社會管理，就不能不關(guān)注這些事件背后的關(guān)聯(lián)性。

世界經(jīng)濟格局的變化對我國制造業(yè)產(chǎn)生了重要影響。由于高科技含量的企業(yè)不多，我國出口正在受到成本增高和加薪工潮增多的多重壓力，勞動密集型的中小企業(yè)深受其害。20多年前形成的沿海制造業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，目前正遭受成本持續(xù)上漲、勞動力緊缺、利潤率下滑以及海外訂單銳減等因素的沖擊。過去一年來，發(fā)生在這些地區(qū)的群體事件不能說與這個國際大環(huán)境沒有關(guān)系。甚至國際金融領(lǐng)域的一些問題也在國內(nèi)社會有所反應(yīng)。2012年，要密切關(guān)注公眾的情緒和各種社會問題的動向。另外，2011年世界各國的社會事件多是歸因于快捷的、低成本的信息傳遞，新媒體降低了社會的組織成本。面對這些新情況，創(chuàng)新社會管理首先要突破傳統(tǒng)的治理模式。

（四）完善體制機制，避免形式主義

筆者在調(diào)查中了解到，部分干部和群眾擔心自己所在地區(qū)開展的社會管理創(chuàng)新流于形式。一是一些地區(qū)的干部對于本地實施的“大走訪”等面向群眾問題的工作還存有疑慮。二是體制機制的束縛使實際問題的解決程度大打折扣。如欠發(fā)達地區(qū)由于鎮(zhèn)街經(jīng)濟指標壓力大，根本沒有時間關(guān)注社會管理；由于各地社工晉升機制不完善，導(dǎo)致社工流動性大，不利于本地人才種子的培養(yǎng)。街鎮(zhèn)的社會管理和服務(wù)是當前的重點，但由于面臨經(jīng)費、人力不足的難題，許多工作流于形式。

避免形式主義，亟須把加強和創(chuàng)新社會管理作為一項制度建設(shè)來落實。要堅持政策制定的科學性、實用性和可持續(xù)性。政策制定要慎之又慎，一旦付諸實施，就要堅定不移，堅持不懈，通過“潛移默化”，形成內(nèi)在秩序和制度。避免形式主義還要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部提高解決各類社會問題的能力。提高解決社會問題的能力主要體現(xiàn)在用什么樣的方法對待群眾，核心是要滿足群眾的合理訴求，避免激化矛盾。贏得人民的信任是提升社會管理實效的基礎(chǔ)性工作，這就要求各級政府真正從人民的根本利益出發(fā)，堅決避免把社會管理當做運動來搞，搞面子工程、形象工程，其結(jié)果是不僅不能徹底解決社會的深層次矛盾和問題，反而會引起老百姓的反感，導(dǎo)致新的社會矛盾。要進一步完善社會管理的政績考核體系。問責制本身沒有問題，問題是誰來問責，如果僅僅是上級對下級問責，就必然出現(xiàn)造假、損害人民利益等一系列的社會問題。對上問責還會產(chǎn)生群眾被服務(wù)問題，導(dǎo)致群眾缺乏積極性。最好的方式是建立上下問責制度。要緊緊圍繞百姓生活推進社會建設(shè)。老百姓最期待的是：逐年增長的收入、舒適的住房、擁有體面學校的安全社區(qū)、良好的社會保障、閑暇時間、子女進入大學的機會等等，社會管理不能離開這些來展開，貼近人民群眾的生活來創(chuàng)新社會管理尤為重要。

（五）實現(xiàn)責權(quán)利的統(tǒng)一，建立適應(yīng)新形勢的社會管理體系

2011年，在加強和創(chuàng)新社會管理過程中，部分基層干部感覺壓力太大，面臨很多難題：一是無限的轄區(qū)屬地責任與有限的行政資源之間存在矛盾；二是行政體制改革要求實行大部制，但基層事情多、人員少，很多事情做不了；三是基層自治組織責權(quán)利不統(tǒng)一，導(dǎo)致治理作用非常有限等等。

政府機構(gòu)如何設(shè)置更有利于加強和創(chuàng)新社會管理？這是當前需要認真研究的問題。問題的實質(zhì)在于，如何把政府相關(guān)部門的力量調(diào)動起來，在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時，形成合力，實現(xiàn)維護社會秩序、激發(fā)社會活力與夯實民生的統(tǒng)一？是在現(xiàn)有部門之間探索建立有效合作機制，還是成立新的機構(gòu)，還需要進一步研究。筆者認為，建立有效的合作機制比較現(xiàn)實，但需要各個部門統(tǒng)一認識，解放思想，敢于超越部門利益局限。在堅持社會管理屬地管理的同時，應(yīng)及時解決屬地管理中的人事、財政、物資資源配置問題，著力實現(xiàn)屬地管理責任與權(quán)力的統(tǒng)一，尤其要解決鎮(zhèn)街小馬拉大車問題，加大鎮(zhèn)街行政改革力度。在一些發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模已經(jīng)超過內(nèi)地的一些縣城或中小城市，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然采用傳統(tǒng)的行政體制顯然難以適應(yīng)社會管理和公共服務(wù)需求。要對屬地管理中的社會問題進行分類，凡是涉及中央或省級政府的社會事務(wù)要由中央或省級財政承擔。

（六）建立完善現(xiàn)代社會的多元治理機制，確保激發(fā)社會活力與維護社會秩序的有機統(tǒng)一

在調(diào)查中，筆者了解到，由于基層群眾多傾向于通過信訪解決矛盾糾紛——“信訪不信法”，導(dǎo)致政府壓力很大。此外，在社會管理過程中，基層干部還常常要面對大量缺乏規(guī)范的具體事務(wù)，處理起來非常棘手。

為此，應(yīng)進一步完善司法體系，努力提高司法公正性，不斷降低司法成本，重新確立司法的威信。同時以法律法規(guī)的形式進一步明確地方政府在公共事務(wù)和社會管理中的角色和作用，以法治為基礎(chǔ)推動社會管理創(chuàng)新。要相信群眾的首創(chuàng)精神，善于發(fā)現(xiàn)新思路新點子，并加以總結(jié)。戰(zhàn)旗村提出的“把最棘手的矛盾和問題交給群眾自己解決”的社會治理思路，足以說明群眾的智慧。同時，要不斷完善多元治理機制，通過多元治理來減輕基層政府的維穩(wěn)壓力。公民社會的演進，是自治秩序建立的過程；同時，公民社會不僅是一個特定的制度結(jié)果，更是一種公民意識教育和公民文化培育的經(jīng)歷，它通過鍛煉人的自治能力、形成自治紐帶，增進個人責任、公民意識、社會自主性，使得多元治理成為可能。當前已經(jīng)顯示出社會需求、公共資源、多元治理之間銜接的可能性和可行性。當然，完善多元治理，需要進一步創(chuàng)造三個基本條件：一是公民文化素質(zhì)和社會責任的培育，它是社會價值的基礎(chǔ)，它的培育需要一個較經(jīng)濟發(fā)展更長的歷程，甚至可能不是一代人能夠完成的，但必須從現(xiàn)在做起。二是完善法治和政策環(huán)境，它是多元治理的規(guī)則基礎(chǔ)，現(xiàn)階段我們是可以做到的。三是個人權(quán)利保障，它是社會的理性基礎(chǔ)，這還需要一個過程，它也需要每個人有足夠的經(jīng)濟能力和參與公共事務(wù)的能力，以便能夠承擔起個人對社會的責任。

實現(xiàn)多元治理并不意味著不要現(xiàn)代沖突管理。2011年發(fā)生在英國和美國的一系列社會事件及其處理方式表明，建立和完善社會沖突管理體制機制是現(xiàn)代國家的基本制度建設(shè)。在人類歷史上，社會治理因發(fā)展階段、國家歷史文化不同而存在巨大差異。20世紀20年代，法國曾針對城市犯罪，采用社會工作、心理支持和建設(shè)社會服務(wù)中心來進行社會治理，發(fā)揮了很好的作用，但是隨著時間的推移，人們發(fā)現(xiàn)其效果漸微。20世紀50年代，道德教化被引入社會治理，也曾在一個時期內(nèi)發(fā)揮了積極作用。到20世紀后期，城市犯罪率不斷上升，政府又開始介入。法國社會治理的歷史說明，治理的工具不是一成不變和一勞永逸的，它們是隨著時代的發(fā)展變化而不斷發(fā)展變化的。從最初的社會治理，到后來的政府尤其是中央政府的介入，再到后來的社區(qū)特別是地方政府的介入，不同歷史階段，面對的問題不一樣，采用的治理方式也大不一樣?，F(xiàn)代社會管理手段是多樣化的。

（丁元竹 作者系國家行政學院決策咨詢部副主任，教授）