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《國務(wù)院關(guān)于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》于9月4日全文公布。這是一份重要的文件，它在三個方面?zhèn)鬟_了積極信息，即統(tǒng)一的社會政策、中央財政出資、重視養(yǎng)老。從公共政策的角度來看，這些都是重要的政策進步。

首先，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度(新農(nóng)保)，是一項非常重要的基礎(chǔ)工程。這個制度建設(shè)起來以后，將與農(nóng)村地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(新農(nóng)合)以及義務(wù)教育制度一起，成為農(nóng)村地區(qū)福利制度的三大支柱，分別保障農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、少有所教。此項制度的中遠期目標(biāo)，是為農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建統(tǒng)一的福利體系，提供平均化的公共服務(wù)。它的遠景目標(biāo)，當(dāng)然是打破城鄉(xiāng)差別、建設(shè)全覆蓋式的國民福利體系。

其次，要建設(shè)統(tǒng)一的國民福利體系，核心環(huán)節(jié)之一是中央財政出資。國務(wù)院《指導(dǎo)意見》中規(guī)定：“中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助?！边^去在基礎(chǔ)教育問題上，財政重心過低導(dǎo)致教育不公平，是嚴重的教訓(xùn)。而新農(nóng)保制度以高重心和高統(tǒng)籌為開端，顯然有進步。

另外，長期以來，政府財政支出的大項是經(jīng)濟建設(shè)項目，另外一個大項是政府本身的開支，用于民生福利的社會開支所占比例很小。這種倒掛現(xiàn)象，使我們的公共財政開支“很難看”，不登大雅之堂，難以接受公開檢驗。從中央政府開始，各級政府的公共財政開支要向“社會開支”方向轉(zhuǎn)移，這是構(gòu)建服務(wù)型政府的必要前提。

再次，新農(nóng)保制度的建設(shè)，表明養(yǎng)老問題在政府政策議程中的重要性有提升。中國已進入老齡化社會，成為所謂“銀發(fā)國家”。建設(shè)養(yǎng)老福利制度，不是未雨綢繆，而是亡羊補牢。在社會轉(zhuǎn)型、人口流動以及獨生子女時代到來等多種復(fù)雜因素的交織作用下，養(yǎng)老問題早已是嚴重的家庭憂慮與最大的社會問題之一，并同時與貧困問題(包括農(nóng)村貧困和城市貧困)、社會公平問題等等交織在一起。農(nóng)村的空巢老人，是最脆弱的社會群體之一，他們的生活境況，與整體經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，構(gòu)成尖銳反差。進一步說，老年一代可以同時在三個角度上折射出社會公平與社會和諧的狀況。一是年輕一代與年老一代之間的代際關(guān)系是否和諧與相互支撐，一是農(nóng)村老人與城市老人是否平等，再就是老年人群體內(nèi)部的社會差異，即因為財富、權(quán)力、地位差異而帶來的晚年生活差異。由此可見，養(yǎng)老制度，特別是為農(nóng)村與貧困地區(qū)建立養(yǎng)老制度，是社會公平的最重要的保障措施。

養(yǎng)老問題不論在城市還是在農(nóng)村，不論在中國還是在外國，都是很大的問題。因此，新農(nóng)保制度建設(shè)必然是長線工程。國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》做了兩個階段的部署，先是在百分之十的縣、市、旗地區(qū)開展試點，至2020年前覆蓋全部農(nóng)村適齡人口。試點工作的原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”?？偟膩碚f，這是根據(jù)實際，先從低水平起步，不急于求成。這些原則，應(yīng)該說是合理的，可以理解的。

新農(nóng)保制度建設(shè)要成功，要使農(nóng)民得到實惠，有賴于各級政府的執(zhí)行效率、服務(wù)意識與廉潔行政。與此同時，制度與政策的變化，還會帶來各種各樣的相關(guān)影響。注意并考察新農(nóng)保制度可能帶來哪些方面的變化，不僅是有趣的，而且是重要的。

一個方面是農(nóng)民與土地的關(guān)系。社會福利與社會保障的提供，將使農(nóng)民逐漸演化為居民，與土地的關(guān)系則逐步剝離或切割開來。那么這會不會給征地賠償額的計算或者土地流轉(zhuǎn)價格的計算帶來變化？如果真有變化，它將有利于化解過去難以解決的土地糾紛嗎？還是會帶來新的問題？這里的重點是，怎樣充分認識一項制度的“外溢效果”中那些好的部分，并發(fā)展出新的政策工具，同時避免壞的部分。比如說，在征地或土地流轉(zhuǎn)中，將土地價值轉(zhuǎn)化為長遠的養(yǎng)老保障，是否有利于避免糾紛，也避免中間環(huán)節(jié)的腐??？能不能利用這個制度，更好地保障“外嫁女”權(quán)益？等等。

另外一個方面是農(nóng)民與村委會的關(guān)系。如果養(yǎng)老是一項重要利益，而這個利益由個人繳費、集體繳費以及政府資金(包括中央財政和地方財政)三個部分構(gòu)成，那么村委會對于農(nóng)民的重要性會相對降低。農(nóng)民如果關(guān)心養(yǎng)老基金的構(gòu)成與運行狀況，本質(zhì)上已經(jīng)越出了“基層民主”，也就是越出了村村分立、各自為政的 “地域民主”范疇，而進入“基金的民主管理”，也就是“領(lǐng)域民主”的范疇。如果農(nóng)民在參與公共事務(wù)方面的能力和積極性因此而有提高，這將是非常值得期待的變化。

最后一個方面是基層政府的治理模式。國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》中，要求地方政府將原有的各項保障制度加以整合，與新農(nóng)保妥善銜接。還可以想見，隨著新農(nóng)保的普及，龐大規(guī)模的養(yǎng)老金會對政府的管理構(gòu)成壓力，它要求新的管理流程、新的專業(yè)技能與新的服務(wù)項目，還要求新的風(fēng)險防范與權(quán)力監(jiān)督。通過民生保障環(huán)節(jié)，加快地方政府轉(zhuǎn)型，也是新農(nóng)保制度值得期待的重要方面。(作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授)