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兩年前，因被指控組織村民上訪，向基層政府施壓，由此“多領(lǐng)”60余萬補(bǔ)償款，河北張家口市崇禮縣農(nóng)民賈文等7人被訴“敲詐勒索政府”。日前，崇禮縣檢察院作出絕對(duì)不起訴決定，認(rèn)為賈文等人主觀上不具有非法占有公私財(cái)物的目的，行為情節(jié)顯著輕微，危害不大，不構(gòu)成敲詐勒索罪。

這起“敲詐政府案”以檢方撤訴、糾錯(cuò)暫告段落，但是，其他地方的一些情節(jié)大體相同的案件，被告大多已經(jīng)被法院判處了有期徒刑。對(duì)于這類“敲詐政府案”的內(nèi)在機(jī)理與成因，還需要進(jìn)行深入的探討和反思。

在媒體的報(bào)道中，這類案件的被告是以“敲詐政府罪”被起訴或獲刑的。其實(shí)，在司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定中，這些被告以去上級(jí)政府上訪為由，對(duì)基層政府形成某種威脅、要挾，他們或者為“多領(lǐng)”補(bǔ)償款，或者收取了政府的“息訪費(fèi)”而暫時(shí)息訪，都符合《刑法》關(guān)于“敲詐勒索公私財(cái)物”的規(guī)定——檢察院和法院并沒有生造一個(gè)“敲詐政府罪”，而仍然以“敲詐勒索罪”追究被告的刑責(zé)。這類案件的關(guān)鍵，并不在于司法機(jī)關(guān)能否生造“敲詐政府罪”（至今未見生造此罪名），也不在于司法機(jī)關(guān)該不該以“敲詐勒索罪”追究上訪群眾的刑責(zé)，而在于基層政府為何能夠被上訪群眾“敲詐”。

在現(xiàn)行信訪政策下，上訪群眾、基層政府和上級(jí)政府之間，形成一種以“怕”為特征的微妙關(guān)系。首先，群眾“怕”基層政府，因?yàn)槿罕娪龅降膯栴}、遭受的冤屈在基層很難得到解決，他們深知自己在基層范圍怎么也“斗”不過政府，于是他們選擇了上訪。其次，基層政府“怕”上級(jí)政府，這是由長(zhǎng)期以來的政治現(xiàn)實(shí)和行政格局所決定的，在群眾上訪的問題上，上級(jí)政府可以通過政策手段向基層政府施加壓力。再次，上級(jí)政府“怕”上訪群眾，認(rèn)為群眾大量上訪會(huì)損害政府形象，影響社會(huì)穩(wěn)定，因此千方百計(jì)要減少群眾上訪，包括采取各種“管用”的手段控制群眾上訪的數(shù)量。

在以上三方面關(guān)系中，上級(jí)政府的態(tài)度至關(guān)重要。由于對(duì)群眾上訪問題存在如是認(rèn)識(shí)，上級(jí)政府向基層政府下達(dá)了嚴(yán)格的信訪控制指標(biāo)，并將指標(biāo)完成情況與政績(jī)考核甚或“一票否決”掛鉤。對(duì)基層政府而言，這是一把致命的“殺手锏”，他們必須窮盡一切手段控制群眾上訪，否則就會(huì)被上級(jí)追究責(zé)任。時(shí)間一長(zhǎng)，一些上訪群眾看到了個(gè)中“玄機(jī)”，認(rèn)識(shí)到自己上訪也能讓基層政府“害怕”，能夠?qū)笳邩?gòu)成“威脅”，少數(shù)上訪群眾以此為條件與基層政府談判，迫使后者支付“息訪費(fèi)”，或答應(yīng)其他條件。只是他們沒有意識(shí)到，這樣做大有被認(rèn)定為“敲詐勒索”的危險(xiǎn)。

要避免上訪群眾“敲詐”基層政府，首先，上級(jí)政府需要改變“怕”群眾上訪的傳統(tǒng)觀念。一方面，要通過正常的政治傳導(dǎo)和行政管理手段，敦促基層政府認(rèn)真解決群眾的問題，從源頭上減少群眾上訪。另一方面，要通過制度改革和創(chuàng)新，由中央政府向地方政府、上級(jí)政府向基層政府下放一定的權(quán)力和資源，推動(dòng)地方形成良性的社會(huì)政治生態(tài)，推動(dòng)基層形成完善的自治格局和治理狀態(tài)。做到這一步，群眾的許多問題就能在基層和地方得到解決，群眾上訪將大為減少。

在此基礎(chǔ)上，上級(jí)政府建立起對(duì)群眾上訪的理性認(rèn)識(shí)，不再向基層政府下達(dá)信訪控制指標(biāo)，基層政府也不必以嚴(yán)控群眾上訪為要?jiǎng)?wù)，群眾上訪也就不再對(duì)基層政府構(gòu)成“威脅”。群眾將越來越清醒地意識(shí)到，基層政府本來就是不必“怕”也不可“怕”的，通過加強(qiáng)基層自治，改善基層社會(huì)治理，群眾的問題絕大多數(shù)都能在基層得到解決，再到上級(jí)政府和中央去上訪，也就沒有實(shí)際的意義了。

智欣（北京　學(xué)者）