限制“一把手”的權(quán)力，并不是要否定“一把手”的權(quán)力。其目的在于，通過(guò)對(duì)“一把手”權(quán)力的更好賦予和分割，避免因權(quán)力過(guò)于集中而導(dǎo)致的一些弊端

“一把手”對(duì)“人財(cái)物”的“不分管”并不是“不管”，而是“不直接管”，在超脫利益糾纏的大原則、大方向上還是要管的。這種“間接管”屬于統(tǒng)管，即“統(tǒng)攬全局，總負(fù)其責(zé)”

近日，中紀(jì)委研究室就十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)精神進(jìn)行解讀時(shí)指出，要切實(shí)強(qiáng)化權(quán)力制衡，按照分工負(fù)責(zé)原則，適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)具體事務(wù)的插手干預(yù)，積極探索推廣主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度。“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”俗稱 “一把手”，在我國(guó)的體制語(yǔ)境中，“一把手”往往具有毋庸置疑的權(quán)威，其權(quán)力制衡從來(lái)就是一個(gè)敏感的老大難問(wèn)題。因此，該消息一經(jīng)報(bào)道，立即引來(lái)全社會(huì)的矚目。

在中紀(jì)委研究室的解讀報(bào)道發(fā)布2天之后，山西省出臺(tái)規(guī)定，明確“一把手”不直接分管干部人事工作、財(cái)務(wù)工作、工程建設(shè)項(xiàng)目、行政審批以及物資采購(gòu)等五項(xiàng)工作。其實(shí)，山西的規(guī)定并非孤例，“一把手不直接分管”更非新規(guī)。早在幾年前，廣東、遼寧、安徽、云南、重慶等多個(gè)省份及下轄市縣就先后出臺(tái)過(guò)類(lèi)似規(guī)定，探索以“不直接分管”制衡“一把手”的可行性。然而，盡管這些地方嘗試值得鼓勵(lì)，但對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，還很難說(shuō)看到了立竿見(jiàn)影的效果。這也進(jìn)一步說(shuō)明，制衡“一把手”并不簡(jiǎn)單，需要對(duì)“分權(quán)”后能否用好權(quán)、如何用好權(quán)，仔細(xì)剖析、系統(tǒng)考慮。

要制衡“一把手”執(zhí)掌的權(quán)力，首先就要認(rèn)識(shí)“一把手”。所謂“一把手”，其實(shí)并非一個(gè)簡(jiǎn)單的“有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)”的范疇，“一把手”的設(shè)置乃是我國(guó)黨政權(quán)力“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的縮影與著力點(diǎn)，是當(dāng)前權(quán)力體制演進(jìn)的必然邏輯結(jié)果。它的身上既凝聚了這一體制的成功密碼，也隱藏了這一體制的內(nèi)在缺陷。

限制“一把手”的權(quán)力，并不是要否定“一把手”的權(quán)力。其目的在于，通過(guò)對(duì)“一把手”權(quán)力的更好賦予和分割，避免因權(quán)力過(guò)于集中而導(dǎo)致的一些弊端，如腐敗、權(quán)力濫用等。尤其在目前體制改革尚未到位、“一把手”腐敗案件高發(fā)的情況下，先行出臺(tái)若干分權(quán)制衡的機(jī)制很有必要。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐??；抑制權(quán)力的腐敗不能僅靠道德自覺(jué)，必須用權(quán)力來(lái)制衡權(quán)力，這就是分權(quán)制衡的基本道理。從這個(gè)意義上說(shuō)，在目前“一把手”權(quán)力高度集中的體制條件下，探索將“一把手”的“絕對(duì)權(quán)力”進(jìn)行必要的分解，乃是實(shí)現(xiàn)制衡的前提。

限制“一把手”的權(quán)力，也不意味著“一把手”責(zé)任的分解。不直接分管之后，需要對(duì)相關(guān)干部的權(quán)責(zé)利進(jìn)行更詳細(xì)具體的規(guī)定。“一把手”對(duì)“人財(cái)物”的“不分管”并不是“不管”，而是“不直接管”，在超脫利益糾纏的大原則、大方向上還是要管的。這種“間接管”屬于統(tǒng)管，即“統(tǒng)攬全局，總負(fù)其責(zé)”。因此，“分權(quán)”之后，“一把手”責(zé)任不減，工作落實(shí)不到位，還是要被問(wèn)責(zé)的。

權(quán)力制衡既有“內(nèi)部制衡”，也有“外部制衡”。具體采用何種制衡方法則要根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)而定。比如，立法機(jī)構(gòu)的所謂“一把手”，本質(zhì)上只是一個(gè)召集人，其對(duì)立法機(jī)構(gòu)的其他成員不具有領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，彼此之間本身是典型的內(nèi)部制衡關(guān)系。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，“一把手”乃是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的核心人物，其對(duì)行政機(jī)關(guān)的其他成員具有領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，對(duì)于這種權(quán)力的制衡既要來(lái)自于內(nèi)部，也要來(lái)自于外部。

“一把手”權(quán)力的外部制衡可以從兩個(gè)方面入手。其一，打造更加垂直獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)。十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，要強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。同時(shí)要全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋?！皟蓚€(gè)為主”和“兩個(gè)全覆蓋”抓住了問(wèn)題的關(guān)鍵，為將來(lái)打造更加垂直獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。無(wú)論“一把手”的權(quán)力有多大，一個(gè)強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán)都會(huì)對(duì)其構(gòu)成有力的制衡。

其二，發(fā)展更加廣泛真實(shí)的人民民主。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須以保證人民當(dāng)家作主為根本。要堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治作用。“一把手”的權(quán)力來(lái)自于人民，服務(wù)于人民，人民理應(yīng)對(duì)其擁有評(píng)價(jià)和制約的終極權(quán)力，這種權(quán)力就是人民民主。無(wú)論“一把手”的權(quán)力有多大，廣泛真實(shí)的人民民主都足以對(duì)其構(gòu)成終極的制衡。

自上而下的監(jiān)督權(quán)是一種體制的自覺(jué)，自下而上的人民民主則是一種民主的倒逼，二者的有機(jī)結(jié)合乃是“一把手”權(quán)力制衡的根本之道。此外，健全的市場(chǎng)機(jī)制與透明的法治體系，也是 “一把手”權(quán)力制衡的必要環(huán)境。當(dāng)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的時(shí)候，當(dāng)權(quán)力真的被關(guān)進(jìn)制度的籠子之后，相信整個(gè)社會(huì)都會(huì)對(duì)“一把手”的權(quán)力濫用擁有強(qiáng)大的免疫力。（作者為中國(guó)浦東干部學(xué)院法律與人文綜合教研部主任）