【需要建立更完善、更常態(tài)化的審查機制,當(dāng)紅頭文件尚未出臺之時,就應(yīng)對其進行“合法性審查”,避免出現(xiàn)與法律法規(guī)相沖突的條款】

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》日前公布,該司法解釋包含立案登記制、起訴期限等十大方面的內(nèi)容,其中法院可以直接認(rèn)定“紅頭文件”是否合法尤為引人關(guān)注。按照規(guī)定,規(guī)范性文件不合法的,人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并在裁判理由中予以闡明。人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機關(guān)提出處理建議,并可以抄送制定機關(guān)的同級人民政府或者上一級行政機關(guān)。

政府紅頭文件(規(guī)范性文件)的層級本來是很低的,它低于法律法規(guī),也低于政府規(guī)章。但在現(xiàn)實中,紅頭文件不僅成為一些地方政府的行動指南,而且往往凌駕于法律法規(guī)之上,有些政府部門及官員甚至只認(rèn)紅頭文件不認(rèn)法。正如《人民日報》4月2日一篇報道所指出的:紅頭文件屢屢違法,導(dǎo)致“上面有規(guī)定”成為一些行政機關(guān)惡意違法屢試不爽的借口。

隨手就能舉出很多例子。譬如,有的地方政府下發(fā)紅頭文件,強制或變相強制公務(wù)員捐款,并依照級別規(guī)定捐款標(biāo)準(zhǔn)。這樣的紅頭文件,其違法性一目了然,堂堂地方政府不會不知道捐款應(yīng)該自愿,違法的紅頭文件之所以出臺,不過是“權(quán)力任性”使然。

更大的問題是一些部門只認(rèn)紅頭文件不認(rèn)法,甚至拿紅頭文件對抗法律法規(guī)。譬如,有律師向東部某省衛(wèi)計委申請公開社會撫養(yǎng)費,該省衛(wèi)計委以“上面有規(guī)定”為由予以拒絕——原國家人口和計生委曾在一份紅頭文件中規(guī)定,社會撫養(yǎng)費收支情況等事項“應(yīng)作為內(nèi)部事項管理,不得擅自公布和擴散”。但是,依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)《政府信息公開條例》,政府信息以公開為原則、不公開為例外,涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息應(yīng)當(dāng)主動公開。顯然,當(dāng)紅頭文件與法律法規(guī)相沖突時,應(yīng)當(dāng)首先遵守法律法規(guī),只認(rèn)紅頭文件,同樣是“權(quán)力任性”的表現(xiàn)。

先有任性的權(quán)力,然后有任性的紅頭文件,而任性的紅頭文件又為違法行政提供了借口。違法的紅頭文件架空了法律法規(guī),已經(jīng)成為依法治國、建設(shè)法治政府的一大阻礙。落實依法治國,需要政府帶頭守法；建設(shè)法治政府,需要拿違法的紅頭文件開刀。

在這個意義上,最高法頒布司法解釋明確法院可以直接認(rèn)為紅頭文件是否合法,具有很強的現(xiàn)實針對性和積極意義。實際上,正因為違法的紅頭文件大行其道,致使公民權(quán)利經(jīng)常遭受損害,才會有那么多“民告官”案件。而在這些行政訴訟中,有的行政機關(guān)動輒拿紅頭文件做擋箭牌,為其違法行政和侵權(quán)行為尋找依據(jù)。因此,要讓“民告官”案件得到公正審理和判決,必須賦予人民法院審查紅頭文件是否合法的權(quán)力,排除違法紅頭文件的干擾。同時向有關(guān)部門提出建議,督促其清理違法的紅頭文件。毫無疑問,此舉將有利于遏制違法紅頭文件泛濫,倒逼政府依法行政。

當(dāng)然,要讓紅頭文件不再任性,僅靠法院審查是遠遠不夠的。因為,法院只能審查“民告官”案件中涉及的紅頭文件,而法院提出的建議也僅僅是建議,沒有強制性。這就是說,有些紅頭文件即使被認(rèn)定為違法,依然可以大行其道。因此,杜絕紅頭文件違法亂象,還需要建立更完善、更常態(tài)化的審查機制、強制性的清理退出機制。并且,在紅頭文件尚未出臺之時,就應(yīng)對其進行“合法性審查”,避免出現(xiàn)與法律法規(guī)相沖突的條款。說到底,讓紅頭文件不再任性,關(guān)鍵是要約束權(quán)力,讓權(quán)力不再任性。