公路腐敗的反復(fù)發(fā)作與解決之道

除了市場可以自行負責的公路，地方政府都應(yīng)成為責任主體，負起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務(wù)、財務(wù)不透明、控制債務(wù)風(fēng)險等責任。

客觀看，無論是現(xiàn)行公路收費體制還是即將改版的收費體制，都無法徹底解開公路上的利益鏈條。既要合理疏導(dǎo)現(xiàn)有利益格局，又能保證公共利益不被侵蝕，唯一的辦法是賦予修法更高的權(quán)限，并將其納入整體改革進程。

從修法程序看，《收費公路管理條例》盡管屬于部門立法，但涉及的利益范圍已非行業(yè)、系統(tǒng)可以容納，因此，在部門提出修法文本后，有必要通過人大審議以確定其法理性依據(jù)是否充足。在修訂稿引起很大爭議的情況下，避免部門立法的狹隘利益取向，盡可能保證公共利益就顯得更加必要。

從修法觸及的稅費體制看，將其納入整體改革議程也是必要的。許多人認為在繳納車輛購置稅和燃油稅后還要繳納通行費，有重復(fù)收費之嫌。目前成品油消費稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護管理資金需求，這意味著燃油稅確實包括了通行費用。不重復(fù)收費，要么重新考量高速公路收費的合理性，要么調(diào)整燃油稅稅率。而從宏觀層面看，車輛購置稅和燃油稅稅率的制定，不僅與公眾出行權(quán)相關(guān)，更涉及保護環(huán)境、節(jié)約油氣資源、支持農(nóng)業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)等一系列考量，這同樣屬于公共利益。避免這種稅收制度上的內(nèi)部矛盾，需要更高層面的立法權(quán)加以協(xié)調(diào)。

從更深層面看，公路收費還涉及央地關(guān)系的調(diào)整。過去公路亂收費現(xiàn)象之所以屢禁不止，原因就在于部門條例無法有效實現(xiàn)法定效力，撼動寄生在公路上的地方利益。在地方政府與收費公路網(wǎng)已結(jié)成穩(wěn)固利益共同體的情況下，單靠審計部門事后監(jiān)管，顯然力不從心。多年來公路管理體系腐敗案件反復(fù)多發(fā)，發(fā)出的警示是，現(xiàn)有監(jiān)管體系不足以揭開收費公路的利益黑洞。

解決之道不是沒有。公路收費的法理性，主要建立在控制債務(wù)風(fēng)險上。目前，地方政府自行發(fā)債的試點如火如荼，讓地方政府成為責任主體是改革亮點。解決公路收費亂象，可以借鑒這一思路。無論是政府性收費公路還是其他性質(zhì)的收費公路，除了市場可以自行負責的公路，地方政府都應(yīng)成為責任主體，負起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務(wù)、財務(wù)不透明、控制債務(wù)風(fēng)險等責任。如此才有可能變事后監(jiān)管為事先、事中監(jiān)管，避免地方公路債務(wù)由全國用路者買單。這也可以成為建設(shè)良性央地關(guān)系的一個破題之處。

收費公路的改革方向與細節(jié)完善

防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細節(jié)作為實施的必要前提。

改革是解開公路收費利益結(jié)的出口，但深層次的改革需要時間，需要試點、評估、推廣等一系列必經(jīng)程序，而高速公路收費長期化似已箭在弦上。彌補明顯存在的制度漏洞，防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細節(jié)作為實施的必要前提。

其一，修訂稿提出，高速公路不再規(guī)定具體的收費期限，而以該路網(wǎng)實際償債期為準確定收費期限。什么階段為償債收費，什么時候進入養(yǎng)護收費，各地收費公路都應(yīng)列出預(yù)期時間表以便社會監(jiān)督。建設(shè)和運營成本的增加不可控制，不能成為不曬賬單的依據(jù)，而應(yīng)作為變量同時公之于眾。此外，因償債收費和因養(yǎng)護收費顯然涉及不同的價格標準，如何確立價格標準也需要給出依據(jù)。

其二，根據(jù)修訂稿，高速公路收費旨在提供高效率、高水平的通行服務(wù)，也就是說用路者購買的是增值服務(wù)。高速公路的增值服務(wù)當然需要體現(xiàn)在便捷和安全兩個方面。如果僅僅是收費，而沒能提高流動速度、避免事故、提高救援效率等，那么用路者就無法享受增值服務(wù)，就意味著甲方違約。因此，對高速公路征收的通行費哪些用于還債，哪些用于人力和辦公資本，哪些用于提高服務(wù)水平，應(yīng)予以剛性規(guī)范。

其三，既然強調(diào)高速公路收費實施的是市場原則，那么用路者作為買方就有權(quán)利得到相對平等的議價權(quán)。這包括對賣方運營情況的知情權(quán)，也包括對收費標準的商議權(quán)。而事實上，此前民間要求收費公路賬務(wù)公開的種種努力，大多不了了之，用路者要面對的，通常是一個由地方利益、部門利益共同構(gòu)成的強大對手，基本不具備議價能力。讓收費令人信服，就要引進陽光，讓社會力量起到監(jiān)管作用。

其四，需要對公路收費體制變革帶來的沖擊做好預(yù)案。過去，為了將非收費公路變成收費公路，地方不乏擅自通過改擴建將非收費的次級公路變成收費公路，今后，會不會出現(xiàn)借發(fā)展經(jīng)濟之名，改擴建高速公路的新風(fēng)潮？重大工程項目審批、環(huán)評如何界定高速公路建設(shè)的必要性？對于已擅自升級的公路，顯然不能再改回去，那么收費是否應(yīng)該取消？即使卡住了不必要高速公路建設(shè)潮，特許經(jīng)營公路會不會成為新的利益平臺，導(dǎo)致特許經(jīng)營公路大興其道？

最有說服力的，不是強調(diào)高速公路長期收費的合理性，而是有能力遏制可能出現(xiàn)的負面效應(yīng)。在《收費公路管理條例》結(jié)束征求意見后，相信公眾呼聲會以一定方式在最終修訂稿中予以體現(xiàn)。但最需要的，是呈現(xiàn)出公共利益至上的修法思路，呈現(xiàn)出以深度改革破解不合理利益格局的決心。有了這兩點，公路收費長期化和機制化才能具備充足法理性。