為改善京津冀及周邊地區(qū)大氣質量，國家環(huán)保部從全國抽調5600名環(huán)境執(zhí)法人員，將對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。4月5日晚，環(huán)保部對媒體作出如上通報，并稱該次督查為“環(huán)境保護有史以來，國家層面直接組織的最大規(guī)模行動”。

“史上規(guī)模最大環(huán)保督查”行動，不僅展示了國家治理京津冀及周邊地區(qū)包括大氣在內環(huán)境污染的強大決心，更是中央打響“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的雷霆萬鈞之舉，為期一年的環(huán)保督查必然對京津冀及周邊地區(qū)、全國的“藍天”產生積極、深遠的影響。

此次督查行動確定了七個方面的具體目標，例如地方各級政府及有關部門落實大氣污染防治任務情況、“散亂污”企業(yè)排查、取締情況等。筆者認為，環(huán)境督查在“督政”和“督企”上督促環(huán)保責任落實、查處違法行為固然是重要目標和現實目標，但更應該通過環(huán)保督查來改變長期性、確定性的“守法預期”，才是環(huán)保督查最根本的出發(fā)點和落腳點，因為“預期”往往直接影響當前的行為決策，能從源頭上保護環(huán)境。

由于環(huán)境保護具有公共品等復雜的特殊屬性，因而市場手段雖是一種有效率的方法，但強制性懲罰如來自行政命令控制的環(huán)保督查等，仍然是控制污染、保障市場手段有效執(zhí)行的現實方式。但是強制性懲罰需要較大的執(zhí)行成本，例如此次抽調5600名環(huán)保執(zhí)法人員開展為期一年的強化督查必然是一筆不菲的行政支出。

確保遵守環(huán)境政策有效實施至少包括監(jiān)督、實施執(zhí)法行動，以及對違法行為的懲處，但污染源等環(huán)境污染利益主體必然會采取“躲貓貓”式的應對措施。日前，環(huán)保部通報2017年第一季度空氣質量專項督查情況，一些地方在藍天保衛(wèi)戰(zhàn)中“動口不動手”，沖鋒號吹得響亮，但實戰(zhàn)進攻乏力，甚至陣前通“敵”、朝天放槍，對污染企業(yè)故意縱容。

為何中央對環(huán)境執(zhí)法已經拿出了雷霆萬鈞之力度，但為何一些地方政府及污染企業(yè)還敢冒天下之大不韙，對環(huán)境保護說一套做一套呢。這可以從執(zhí)法經濟學中的“罰金期望”找到答案。“罰金期望”是指污染源決定多大程度上遵守環(huán)境法規(guī)時，主要考慮面臨“罰金”（泛指各種懲罰措施）的大小，以及被查處的可能性。

從執(zhí)法經濟學視角來看，所有的執(zhí)法和違法、守法本質上都是基于“成本”和“收益”的博弈，環(huán)境保護也不會另外?！袄硇越洕恕闭J為，人們總是基于邊際成本或者說邊際收益來決定自己的行為，污染者(含利益相關人，如地方政府)決定是否采取遵守法律的行為，或者多大程度違反環(huán)境保護的規(guī)定，完全是以他們面臨的“罰金期望”為基礎的。如果“罰金期望”值很高，則激勵他們遵守環(huán)保法規(guī)及要求，將會促成守法行為；反之，如果“罰金期望”低于守法成本，污染的均衡必然低于法規(guī)的要求。

因而，環(huán)境督查不僅僅要確立懲罰違法行為的短期目標，更要著眼于改變“守法預期”，不確定性、有利可圖的“違法預期”（彈性處罰、被懲處的概率）是環(huán)保違法僥幸心理產生的根源。那么，環(huán)境督查就是要改變這種錯誤的預期，以確定性、長期性、較高的罰金期望等，來構建良性的環(huán)境“守法預期”，從而減少環(huán)境違法行為的發(fā)生、降低行政成本。

尤其需要指出的是，環(huán)境執(zhí)法者是影響“罰金期望”的一個最大變量之一。事實上，環(huán)境執(zhí)法者（含各級地方政府）通常扮演著多種角色，這使得他們不得不對管轄權范圍內各種目標進行優(yōu)先排序。甚至在現有的法律框架下，環(huán)境執(zhí)法者擁有決定如何處罰污染者的權利。換言之，環(huán)境執(zhí)法者能改變污染源的“罰金期望”，例如睜一眼閉一眼或降低處罰標準。因而，通過“督政”來改變環(huán)境執(zhí)法者的“守法預期”，才是環(huán)保督查要緊抓不放的“關鍵少數”。（作者系財政部中國財政科學研究院應用經濟學博士后）

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