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“從1999年起草到現(xiàn)在，行政強(qiáng)制法歷時(shí)10年沒有出來，證明確實(shí)有很多問題需要進(jìn)一步研究?！?月27日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任張世誠(chéng)在與網(wǎng)民在線交流時(shí)這樣表示。

立法初衷：治亂、治濫、治軟

2005年12月24日，《行政強(qiáng)制法(草案)》提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議進(jìn)行初次審議。這部被看做是繼《行政處罰法》(1996年出臺(tái))、《行政許可法》(2003年出臺(tái))之后，我國(guó)行政法治建設(shè)“立法三部曲”“收官”之作的法律草案，當(dāng)即成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

5天后，參加浙江大學(xué)“WTO與司法審查研討會(huì)”時(shí)，行政法學(xué)界的專家們?cè)诎l(fā)言時(shí)紛紛“跑題”，關(guān)注起剛剛提請(qǐng)審議的《行政強(qiáng)制法(草案)》。與會(huì)的中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德表示，早在1996年行政處罰法出臺(tái)后不久，學(xué)術(shù)界就著手研討行政強(qiáng)制法，上世紀(jì)九十年代末，在太原舉行的中國(guó)行政法學(xué)年會(huì)上，有學(xué)者拿出了行政強(qiáng)制法的“試擬稿”。

1999年3月起，行政強(qiáng)制法的起草工作由全國(guó)人大法制工作委員會(huì)正式啟動(dòng)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹在2005年為常委會(huì)委員們作的講座上透露，2002年，《行政強(qiáng)制法(征求意見稿)》形成，而后經(jīng)過法工委繼續(xù)調(diào)研和征求意見，最終形成了《行政強(qiáng)制法(草案)》。

信春鷹指出，實(shí)踐中，行政強(qiáng)制制度存在兩方面的問題：一是“亂”，包括“亂”設(shè)行政強(qiáng)制和“濫”用行政強(qiáng)制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；另一方面是“軟”，即行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制手段不足、執(zhí)法不力，對(duì)有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時(shí)執(zhí)行，“因此，制定行政強(qiáng)制法，既要治‘亂’和‘濫’，也要治‘軟’”。

行政強(qiáng)制“亂”，根源是設(shè)定權(quán)“亂”。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委辦公室所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，在我國(guó)現(xiàn)行有效的228部法律和600多部行政法規(guī)中，有72部法律和122部行政法規(guī)規(guī)定了行政強(qiáng)制；而據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，1999年時(shí)，我國(guó)法律法規(guī)規(guī)章中規(guī)定行政強(qiáng)制措施的多達(dá)260多種。

行政強(qiáng)制“濫”，主要體現(xiàn)在執(zhí)法主體的不規(guī)范上，用民間的說法是，“十頂大蓋帽管一頂破草帽(作為行政相對(duì)人的公民)”。依法行使行政強(qiáng)制權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)為公權(quán)力機(jī)關(guān)，或者是由公權(quán)力明確授權(quán)的機(jī)關(guān)。而我國(guó)的現(xiàn)狀是，各地方、各部門自己成立了名目繁多的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員，有些執(zhí)法人員甚至是“臨時(shí)工”。

據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委辦公室的統(tǒng)計(jì)，僅“查封、扣押”一項(xiàng)權(quán)力，根據(jù)法律規(guī)定，涉及海關(guān)、質(zhì)監(jiān)部門等26個(gè)實(shí)施主體；而同時(shí)根據(jù)相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，還涉及工商、出版行政部門等41個(gè)實(shí)施主體！

治“軟”，則主要體現(xiàn)了人們對(duì)行政執(zhí)法效率的需求。

實(shí)踐中，一些環(huán)保執(zhí)法部門不作為，對(duì)違法排放污水、黑煙的工廠“裝聾作啞”，放任環(huán)境惡化。這就是行政強(qiáng)制執(zhí)法“軟”的表現(xiàn)，也將是行政強(qiáng)制法規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

兩度擱置：行政強(qiáng)制由誰設(shè)定

治“亂、濫、軟”，是民眾、學(xué)者、官員的一致呼聲。但是，仍然有人質(zhì)疑：《行政強(qiáng)制法(草案)》能否擔(dān)當(dāng)起這一重任？于是，行政強(qiáng)制法有了三次審議、兩度擱置，以及至今未能出臺(tái)的“命途多舛”。

“我們老百姓被強(qiáng)制的還不夠嗎？”草案提請(qǐng)初次審議之后，很快就有一種不理解的聲音出現(xiàn)在網(wǎng)上。實(shí)際上，這是對(duì)法律名稱引發(fā)的誤解?！按_實(shí)是，大家一說起來都有點(diǎn)害怕，幾次審議過程中都有人提出這樣的意見?！睆埵勒\(chéng)說，其實(shí)，《行政強(qiáng)制法》和《行政處罰法》、《行政許可法》一樣，目的都在于規(guī)范政府的行政行為。草案第一章第一條第一句話就是“為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施”，“當(dāng)然，如果改成《規(guī)范行政強(qiáng)制法》會(huì)更好理解，但是我們立法時(shí)想從歷史上保持一致?！?/p>

張世誠(chéng)進(jìn)一步解釋說，《行政強(qiáng)制法(草案)》主要包括兩大部分內(nèi)容：一是“行政強(qiáng)制措施”，即行政機(jī)關(guān)在管理過程當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)有違法行為的情況下，采取的一些即時(shí)的強(qiáng)制，如查封、扣押等；二是“行政強(qiáng)制執(zhí)行”，即行政機(jī)關(guān)作出決定后，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)履行，如果不服決定，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，當(dāng)相對(duì)人既不申請(qǐng)復(fù)議、也不提起訴訟，也不履行行政決定的時(shí)候，為了公共利益，行政機(jī)關(guān)所采取的一定的保障性措施，如加處罰款或滯納金等。

漸漸消除誤解的民眾，開始熱切期待這部法律，并希望借此解決強(qiáng)制“征地、拆遷”，“查抄小攤販”等社會(huì)矛盾。學(xué)者們更是樂觀，一審后，馬懷德教授預(yù)測(cè)“2006年上半年就通過”。時(shí)任十屆全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)的應(yīng)松年和該會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)姜明安則表示，在“三大行政單行法”出臺(tái)之后，制訂并出臺(tái)統(tǒng)一的“行政基本法”———《行政程序法》的條件已經(jīng)成熟。

但是，信春鷹沒有這樣樂觀。當(dāng)有記者問十屆全國(guó)人大是否會(huì)通過《行政程序法》時(shí)，她說：“現(xiàn)在無法給出確切的答復(fù)，在立法問題上，有些事情非常復(fù)雜，學(xué)理只是其中的一方面。”

2007年10月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議再次審議《行政強(qiáng)制法(草案)》；今年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議第三次審議《行政強(qiáng)制法(草案)》。但直到今天，草案依然還沒能提請(qǐng)表決。

按照《立法法》的規(guī)定，如果法律草案擱置審議滿兩年，便成為廢案。

“確實(shí)到了兩年的大限了?！睆埵勒\(chéng)表示，《行政強(qiáng)制法》之所以10年沒有出臺(tái)、兩度擱置，原因就在于草案有關(guān)“行政強(qiáng)制由誰設(shè)定”等核心問題爭(zhēng)議較大。