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1979年7月1日，五屆全國人大二次會議表決通過了《關(guān)于修正中華人民共和國憲法若干規(guī)定的決議》和7部法律。這次會議通過的修憲決議和地方組織法明確規(guī)定，縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會。

縣級以上的地方各級人大設(shè)立常委會，是完善我國人民代表大會制度、健全地方政權(quán)體制、加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)、進(jìn)一步發(fā)揮地方人民代表大會作用的重大措施，是我國人民代表大會制度的一個重大發(fā)展。

本網(wǎng)從今天開始，陸續(xù)辟出專版刊登一組報道，反映地方人大設(shè)立常委會的決策過程，報道30年來地方各級人大常委會在發(fā)展社會主義民主、加強(qiáng)和健全社會主義法制、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展等方面，發(fā)揮的重要作用。

張春生接受記者專訪時披露

地方人大設(shè)立常委會決策的臺前幕后

地方人大設(shè)立常委會的過程

1954年憲法規(guī)定，全國人大設(shè)常委會、地方各級人大均不設(shè)常委會。

1957年3月，彭真提出，省、市、自治區(qū)有考慮設(shè)立常委會的必要。

1957年，全國人大常委會機(jī)關(guān)黨組給中央寫報告，正式提出縣以上設(shè)立人大常委會。但隨著反右的開始，這件事情被擱置。

1979年5月，彭真就取消革命委員會和縣以上地方各級人大設(shè)立常委會，向中央寫的請示報告獲得同意。

1979年7月1日，包含地方人大設(shè)立常委會等內(nèi)容的地方組織法獲通過。

法制網(wǎng)記者 陳麗平

在新中國人大制度建設(shè)的史冊上，近30年前的1979年7月1日，絕對是一個值得濃墨重彩記錄的日子。

這一天閉幕的五屆全國人大二次會議，表決通過了地方各級人大和地方各級政府組織法。這一被簡稱為地方組織法的法律，對我國地方政權(quán)組織形式作出了重大改革：規(guī)定縣級以上地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會。

這項重大決策是怎樣形成的？如何通過立法把它確定下來？

在地方人大設(shè)立常委會30周年之際，曾任全國人大常委會法制工作委員會副主任、全國人大法律委員會委員的張春生，接受了本報記者專訪。

1979年，張春生就開始在全國人大常委會工作。這30年來，他經(jīng)歷了230部法律的誕生，是中國改革開放以來立法進(jìn)程和人大制度完善過程的重要親歷者和見證者。

議行合一制度存在缺陷 彭真提出解決問題思路

“早在上個世紀(jì)50年代，我國就已經(jīng)開始醞釀完善人大制度，考慮在地方人大設(shè)立常委會。”張春生介紹。

1954年，作為我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大，召開了首次會議———一屆一次會議。這次會議通過的國家根本大法憲法規(guī)定，全國人大設(shè)常委會、地方各級人大均不設(shè)常委會。

其實(shí)，在1954年憲法草案交由全民討論時，就有人提出，地方各級人大也應(yīng)該與全國人大一樣，設(shè)立常委會。

劉少奇同志在關(guān)于憲法草案的報告中，對地方人大不設(shè)常委會的原因曾作過說明。他說，全國人大工作的繁重，當(dāng)然不是地方各級人大所能夠相比的。全國人大行使國家的立法權(quán)，地方各級人大沒有這方面的職權(quán)，而且越是下級的人大，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越容易召集會議。所以地方各級人大不需要在人民委員會以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。地方各級人民委員會是地方各級人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時也行使人大常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人大的常務(wù)機(jī)關(guān)，反而使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便。

“在實(shí)際運(yùn)作中發(fā)現(xiàn)，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)不設(shè)常委會，存在一些制度缺陷?！睆埓荷f。

在地方人大會議閉會期間，作為地方政府的人民委員會行使地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)雙重職權(quán)，既任免自己的組成人員，還任免法院的工作人員。

另外，在人大會議閉會期間，人民委員會承擔(dān)地方人大的某些日常工作也不合適，比如主持人民代表大會的選舉工作、保持同人大代表的經(jīng)常性聯(lián)系等。

“由于有這些問題，需要在地方人大設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)?！睆埓荷榻B，這一問題的提出，是與當(dāng)時的形勢緊密聯(lián)系的。

1956年，黨的八大召開。會議提出，要擴(kuò)大民主，健全法制。全國人大常委會開始考慮，從完善人大制度方面落實(shí)八大精神。

1957年3月，時任全國人大常委會常務(wù)副委員長兼秘書長的彭真同志提出：“現(xiàn)在我們的省、市、自治區(qū)和縣人民代表大會都只有人民委員會，而代表大會本身沒有常設(shè)機(jī)關(guān)。因此，在人民代表大會閉幕之后，就沒有一個對政府工作經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。這種議行合一的制度，在今天就不完全適宜了。因此，我們省、市、自治區(qū)有考慮設(shè)立常委會的必要?！?/p>

彭真還指出：“這種制度的設(shè)立和實(shí)施，將使我們國家的政治制度和民主生活更加健全。”

“彭真同志實(shí)際上提出了議行合一的體制沒有解決權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督問題，并提出了解決方案。這充分體現(xiàn)了彭真同志作為新中國法制主要奠基人的遠(yuǎn)見卓識。”張春生說。

1957年新年前后，彭真率全國人大代表團(tuán)訪問當(dāng)時的蘇聯(lián)和東歐，從莫斯科到貝爾格萊德，除黨和國家事務(wù)外，一路研究他們的議會結(jié)構(gòu)。彭真回國后，全國人大常委會機(jī)關(guān)黨組根據(jù)中央的精神，經(jīng)認(rèn)真研究，給中央寫了報告，正式把縣以上設(shè)立人大常委會、給地方人大一定的立法權(quán)這兩個問題提了出來。

但是，隨著反右的開始，形勢發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。這件事情被擱置起來，而且一擱置就長達(dá)22年。

鄧小平批示贊成第三方案 地方組織法順利獲得通過

時光荏苒，轉(zhuǎn)眼到了1979年。當(dāng)時的神州大地在黨的十一屆三中全會吹響的號角聲中，正闊步邁向改革開放的新征程。

為適應(yīng)十一屆三中全會提出的“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”的要求，全國人大常委會再次提出縣以上設(shè)人大常委會、給地方人大一定的立法權(quán)這兩個問題。

1979年4月，新設(shè)立的全國人大常委會法制委員會，在彭真主持下，將“地方各級人民代表大會和革命委員會組織法”修改稿發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市革命委員會征求意見，并派出三個組分赴吉林、浙江、四川進(jìn)行調(diào)查。

征求意見和調(diào)查中，許多地方在強(qiáng)烈要求把地方各級革命委員會改為地方人民委員會或人民政府的同時，建議省、自治區(qū)、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。有的同志還建議，縣一級也應(yīng)一并考慮設(shè)立人大常務(wù)機(jī)關(guān)。

5月3日，彭真同一些同志談話。他提出：縣以上地方各級人民代表大會設(shè)立常委會，從法理上講，要使政府一切工作人員受到人民監(jiān)督。在人民代表大會閉會期間，常委會可以監(jiān)督本級政府、法院、檢察院的工作。人民群眾有什么意見可以向地方人大常委會提出。法院副院長、審判員，檢察院副檢察長、檢察員可以由地方人大常委會任免。它還可以隨時補(bǔ)選和撤換代表。這樣符合中央擴(kuò)大民主，法院、檢察院保持獨(dú)立性的精神。因?yàn)樯婕皯椃ǖ男薷?，可提請人民代表大會通過一項憲法修改案。

5月17日，彭真就取消革命委員會和縣以上地方各級人大設(shè)立常務(wù)委員會問題，向中央寫了請示報告。

彭真在報告中說，對此問題有三個方案：(一)用立法手續(xù)把革命委員會體制固定起來。這樣做，不贊成的人可能很多。(二)取消革命委員會，恢復(fù)人民委員會。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會，但對于“擴(kuò)大人民民主”、“健全社會義法制”不一定能有多大實(shí)質(zhì)性的幫助和改進(jìn)；同時，也牽連到修改憲法的有關(guān)條文問題，還可能引出地方各級人代會是否設(shè)常委會的問題，這次人大會議是否提出這個法案，也值得考慮。(三)縣以上地方各級人民代表大會設(shè)常務(wù)委員會，并恢復(fù)人民委員會(包括省長、市長、縣長等職稱)，這個方案可能比較好些。三個方案究竟采取哪一個好？請中央決定。

這個報告先送當(dāng)時的中共中央秘書長胡耀邦，胡耀邦于17日當(dāng)天即轉(zhuǎn)黨中央主席、副主席。鄧小平同志很快作了批示：“我贊成第三方案，相應(yīng)的這次人大只修改憲法這一條，其他不動。這個問題建議在人大會前議一下?！?/p>

中共中央政治局常委討論同意后，5月31日，胡耀邦告訴彭真等同志：“組織法和選舉法請按鄧副主席批示原則修改?！?/p>

據(jù)此，法制委員會起草了地方組織法等法律的修改草案。彭真主持法制委全體會議進(jìn)行了認(rèn)真討論。隨后，草案提交五屆全國人大常委會第八次會議審議。

審議中，常委委員基本同意法制委的方案。同時，有的委員建議，將方案中的人民委員會改為人民政府。

“因這次常委會與五屆人大二次會議相隔時間很短，這個內(nèi)容來不及修改，所以只好留待大會解決。”張春生解釋。

6月18日至7月1日，五屆全國人大二次會議在京舉行。彭真在會上作了關(guān)于地方組織法等七個法律草案的說明。經(jīng)過認(rèn)真審議，大會同意地方人大設(shè)立常委會，并將人民委員會改為人民政府。

7月1日，大會經(jīng)表決，順利通過了地方組織法等七個法律。

“縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會，是多年來實(shí)踐、探索的成果。”張春生說，一個重大政治制度的變革，一定會有一個長期的研究過程。因?yàn)橛辛?957年中央核心層對地方人大設(shè)立常委會的設(shè)想這一基礎(chǔ)，才會有1979年地方組織法的快速、順利出臺。

對憲法也作出相應(yīng)修改 立法過程充分體現(xiàn)民主

“五屆全國人大二次會議審議的地方組織法等法律草案的一些內(nèi)容，改變了1978年憲法的有關(guān)規(guī)定?！睆埓荷f，為保持法律的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，需要對憲法進(jìn)行相應(yīng)的修改。

此次對憲法的修改主要涉及四方面內(nèi)容：在縣和縣以上地方各級人大設(shè)常委會；將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府；將縣級人大代表由間接選舉改為直接選舉；將上下級人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)時中央已考慮對憲法要作全面修改，所以，起初考慮此次不必對憲法的具體條文進(jìn)行修改，可采取由全國人大就上述內(nèi)容通過一個決議的方式，對憲法進(jìn)行修改、補(bǔ)充。

修改憲法的決議草案提交五屆全國人大二次會議審議時，代表們都同意決議草案的內(nèi)容，但一些代表建議，把上述內(nèi)容改為直接修改憲法條文，而不必另作決議，這樣便于執(zhí)行。

會外也有專家學(xué)者對決議草案中關(guān)于“本決議與憲法相抵觸之處依本決議執(zhí)行”的規(guī)定提出了意見。他們認(rèn)為，憲法的法律效力高于其他一切法律和決議，而不是相反。

大會主席團(tuán)認(rèn)真討論后認(rèn)為，代表和專家們的上述意見是正確的。為此，大會主席團(tuán)決定對憲法有關(guān)條文作出具體修改，寫入決議案。

7月1日，五屆人大二次會議通過了關(guān)于修正《中華人民共和國憲法》若干規(guī)定的決議。

“這一過程充分說明，當(dāng)時的人民代表大會已經(jīng)開得相當(dāng)民主，充分體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。這是一個民主立法的典范。”30年后，張春生作出這樣的評價。

至此，縣級以上地方各級人大設(shè)常委會等重大決策，以立法體現(xiàn)出來。

四次修改了地方組織法 地方人大制度日益完善

1979年以后，全國人大常委會根據(jù)形勢的發(fā)展變化，先后四次對地方組織法進(jìn)行了修改，時間分別是1982年、1986年、1995年和2005年。

張春生說，這四次修改中，1986年和1995年的兩次修改，從實(shí)體和程序上陸續(xù)完善了地方人大制度，是兩次非常重要的修改。

1982年現(xiàn)行憲法通過后，為了與憲法的規(guī)定相銜接，全國人大常委會對地方組織法進(jìn)行了一些修改。

“但是這次沒有實(shí)質(zhì)性的重大修改?！睆埓荷f。

1986年，全國人大常委會第二次對地方組織法進(jìn)行修改。

“這次是比較大的修改，涉及的實(shí)質(zhì)內(nèi)容較多?！睆埓荷榻B，主要解決了省會市和較大市的立法權(quán)問題，完善了差額選舉制度，同時完善了地方人大及其常委會的相關(guān)工作程序。

“這當(dāng)中最引人關(guān)注的是完善了差額選舉制度，使其更具體、更規(guī)范、更具可操作性?！睆埓荷f，這對于在選舉中真正引入競爭機(jī)制，激發(fā)被選舉人的責(zé)任感，賦予選舉人更多的選擇機(jī)會，都具有重要意義。因此受到人民群眾和代表們的廣泛歡迎。

事隔九年之后，1995年全國人大常委會又對地方組織法進(jìn)行了一次較大的修改。

張春生介紹，這次修改涉及的面比較大，除了完善地方人大及其常委會的組織制度和工作程序之外，在差額選舉、較大市和省會市立法的報批程序、規(guī)范地方人大代表及常委會組成人員名額等方面，都作出了更詳細(xì)的規(guī)定。

2005年，全國人大常委會對地方組織法進(jìn)行了第四次修改。這次主要是完善選舉制度和地方人大任期等。

“經(jīng)過這四次修改，我國地方人大及其常委會的立法、監(jiān)督、組織等方面的法律制度更為完善?！睆埓荷f，30年的實(shí)踐充分證明，縣級以上人大設(shè)立常委會的決策是十分正確的，這對于健全國家體制，加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)，發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。