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地方人大能否對(duì)中央、省級(jí)直管部門行使監(jiān)督權(quán)是關(guān)系到人大依法行使職權(quán)的重要問題，也是當(dāng)前各地人大拓寬監(jiān)督領(lǐng)域，強(qiáng)化監(jiān)督效果的熱點(diǎn)話題。對(duì)此，人們認(rèn)識(shí)不一，辯論的焦點(diǎn)主要集中在對(duì)地方人大及其常委會(huì)法定職權(quán)的不同理解和對(duì)人大監(jiān)督性質(zhì)、對(duì)象的不同認(rèn)識(shí)。

有人撰文提出， 地方人大有權(quán)對(duì)中央及省級(jí)直管部門進(jìn)行監(jiān)督， 其主要依據(jù)， 一是《憲法》第九十九條：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行……”和《地方組織法》中有關(guān)地方人大及其常委會(huì)職權(quán)的類似規(guī)定；二是《地方組織法》中關(guān)于地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四項(xiàng)職權(quán)的規(guī)定：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。

我認(rèn)為，以這兩條法律規(guī)定作為地方人大監(jiān)督中央及省級(jí)直管部門的依據(jù)，顯然是引用法律條文不當(dāng)和對(duì)法律規(guī)定的誤解，混淆了“監(jiān)督”與“監(jiān)督權(quán)”兩個(gè)不同內(nèi)涵的法律概念。

仔細(xì)研究就能看出，《憲法》第九十九條的規(guī)定是對(duì)地方人大十五項(xiàng)職權(quán)的概括論述，其主要語義是“保證……遵守和執(zhí)行”，這里的“保證”，是指綜合運(yùn)用人大的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)來保證，并非特指監(jiān)督權(quán)。而《地方組織法》關(guān)于“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”顯然是對(duì)地方人大“決定權(quán)”的規(guī)定，也不能理解為“監(jiān)督權(quán)”。

另外還有人提出，對(duì)中央和省級(jí)直管部門可采取人大代表視察的形式進(jìn)行監(jiān)督，這一點(diǎn)在《代表法》中也有具體規(guī)定?！洞矸ā返诙粭l規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的統(tǒng)一安排，對(duì)本級(jí)或者下級(jí)國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察?！边@里對(duì)人大代表視察的對(duì)象限定為“本級(jí)或者下級(jí)”，是很明確的。

研究此問題，我們還應(yīng)注意《憲法》中對(duì)監(jiān)督主體及對(duì)象的基本規(guī)定?！稇椃ā返谌龡l第三款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！边@就是通常所說的“由誰產(chǎn)生、對(duì)誰負(fù)責(zé)、受誰監(jiān)督”的原則，根據(jù)此原則，地方人大不能對(duì)非由本級(jí)人大產(chǎn)生的中央及省級(jí)直管部門行使監(jiān)督權(quán)。

眾所周知，在法定權(quán)利的設(shè)定上，“公權(quán)力， 法無授權(quán)不可為；私權(quán)利，法無禁止即自由?！比舜蟊O(jiān)督作為公權(quán)力，沒有明確的法律授權(quán)，是不能對(duì)中央及省級(jí)直管部門行使監(jiān)督權(quán)的。

在支持“地方人大對(duì)中央和省級(jí)直管部門行使監(jiān)督權(quán)”的文章中，有些人回避了《地方組織法》對(duì)人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的具體規(guī)定，也就是地方各級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)的第八項(xiàng)：“聽取和審查本級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報(bào)告”；地方各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)的第六項(xiàng)：“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作……”如果把這幾項(xiàng)職權(quán)規(guī)定擺在一起并全面審視人大及其常委會(huì)的全部職權(quán)規(guī)定，就可以很清晰看出各項(xiàng)職權(quán)規(guī)定的相互關(guān)系和法律涵義。

援引法律條款和尋找法律依據(jù)必須準(zhǔn)確完整，不能以實(shí)用主義的態(tài)度隨意取舍。顯而易見，“討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”是關(guān)于人大決定權(quán)的條款，不能用來作為研究人大監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)。而“在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”作為人大及其常委會(huì)職權(quán)的第一項(xiàng)的規(guī)定，其中并未明確寫明“監(jiān)督”字樣，也就不能理解為特指人大的監(jiān)督權(quán)，不能作為法律授權(quán)的依據(jù)。其實(shí)這條規(guī)定的本質(zhì)是對(duì)人大決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)等三項(xiàng)基本職權(quán)行使目標(biāo)的綜合論述，否則就無法理解人大常委會(huì)職權(quán)第六項(xiàng)“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”關(guān)于“監(jiān)督”限定“本級(jí)”的規(guī)定，換言之，如果地方人大真的可以對(duì)“垂直管理部門”行使監(jiān)督權(quán)，該條款就應(yīng)該刪去“本級(jí)”兩字。

其次，認(rèn)真研究“本行政區(qū)域內(nèi)”這個(gè)法律概念所代表的涵義，不難看出，行政區(qū)域不是簡單的地理概念，而是一個(gè)政治概念，是指行政機(jī)關(guān)權(quán)力管轄的區(qū)域。舉例說，國務(wù)院的駐地在北京市某城區(qū)內(nèi)，不能看作在行政上歸某城區(qū)管轄，該城區(qū)人大及其常委會(huì)也不能試圖以“本行政區(qū)內(nèi)”為依據(jù)對(duì)國務(wù)院行使人大監(jiān)督權(quán)。那種把“本行政區(qū)域內(nèi)”理解為地域概念，認(rèn)為在此范圍內(nèi)的所有單位，本級(jí)人大都可以對(duì)其行使監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)顯然是站不住腳的。

最后，地方人大對(duì)中央及省級(jí)直管部門行使監(jiān)督權(quán)不具有實(shí)際可操作性。假設(shè)某一市級(jí)人大常委會(huì)要對(duì)本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的中央直屬部門行使監(jiān)督權(quán)，按照法律規(guī)定的監(jiān)督形式，聽取該部門的工作報(bào)告和組織市級(jí)人大代表對(duì)其視察，如果該直屬部門以“由誰產(chǎn)生、對(duì)誰負(fù)責(zé)、受誰監(jiān)督”的憲法原則為依據(jù)，拒絕報(bào)告和視察，在此情況下，市人大常委會(huì)該如何處理？在此情況下市人大既不能質(zhì)詢，也無法罷免，因?yàn)檫@些監(jiān)督形式《地方組織法》已明確限定了質(zhì)詢和罷免的對(duì)象為“本級(jí)”（《地方組織法》第二十六條、第二十八條）。事實(shí)上，這種尷尬局面確曾在某些地方人大的工作中出現(xiàn)過，其結(jié)果只能是無功而返，客觀上影響了人大的形象和威信。

為什么會(huì)出現(xiàn)對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)誤解，其根本原因是混淆了國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩種不同形式和效力監(jiān)督的內(nèi)涵。在我國的政體結(jié)構(gòu)中，監(jiān)督主要分為兩類，人大對(duì)本級(jí)一府兩院的監(jiān)督、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、法院內(nèi)部的審判監(jiān)督和檢察院的法律監(jiān)督，這些都是國家監(jiān)督，是法律明確規(guī)定并授權(quán)、并由國家強(qiáng)制力作保證的監(jiān)督。而社會(huì)監(jiān)督則比較廣泛，主要包括社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、群眾監(jiān)督等?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利?！边@條規(guī)定界定了社會(huì)監(jiān)督的基本主體和最廣泛的對(duì)象，也就是說，作為社會(huì)監(jiān)督可以針對(duì)任何對(duì)象提出批評(píng)和建議。當(dāng)然，社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)制力是無法與國家監(jiān)督相比的。由此看來，認(rèn)為地方人大和代表可以對(duì)中央及省級(jí)直管部門行使人大監(jiān)督權(quán)，實(shí)質(zhì)上是混淆了國家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的不同性質(zhì)，是把社會(huì)監(jiān)督的對(duì)象作為國家監(jiān)督的對(duì)象，顯然是對(duì)法律規(guī)定的誤解。

那么，中央及省級(jí)直管部門是否也要受到監(jiān)督，由誰監(jiān)督，怎樣監(jiān)督？我認(rèn)為，根據(jù)我國現(xiàn)行的國家監(jiān)督體制，中央及省級(jí)直管部門應(yīng)由全國人大、省人大監(jiān)督，市縣級(jí)人大可以通過本行政區(qū)域內(nèi)和本選舉單位選出的全國、省級(jí)人大代表，對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的中央及省級(jí)直管部門進(jìn)行監(jiān)督，全國和省級(jí)人大代表也有責(zé)任有義務(wù)了解本行政區(qū)和原選舉單位的意見建議，向本級(jí)人民代表大會(huì)和常委會(huì)提出。

總之，地方人大在行使法定職權(quán)上，應(yīng)該正確理解法律規(guī)定，堅(jiān)持依法辦事，依法行權(quán)，在人大監(jiān)督工作中，正確區(qū)別國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的不同性質(zhì)，切實(shí)發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。