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三、地方立法民主化的目標(biāo)

地方立法民主化就是民主原則在地方立法工作全過(guò)程中的貫徹和體現(xiàn)。地方立法權(quán)，從民主政體的角度，可以視為法律賦予公民參與國(guó)家管理的政治權(quán)利；從公民權(quán)利的角度，可以視為公民自由權(quán)利在國(guó)家立法活動(dòng)中的體現(xiàn)。因此，地方立法民主化的目標(biāo)之一，就是在程序上，建立一套符合各地區(qū)情況的公眾參與立法的制度，在立法創(chuàng)制和立法實(shí)施的過(guò)程中，保障公民充分知情權(quán)和表述意見(jiàn)權(quán)。其目的是，通過(guò)人民群眾對(duì)立法的參與，在程序上給公眾提供表達(dá)自己意志、維護(hù)自身權(quán)益的機(jī)會(huì)，從而形成平衡和兼顧各方利益的良法。另外，公眾參與立法也強(qiáng)化了參與者遵循法律的內(nèi)在動(dòng)力，也有利于法規(guī)的最終實(shí)施。

知情是參與的前提。建立和完善公眾參與立法的制度，首先要保證公眾對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)立法權(quán)行使情況的知情權(quán)。這就要求立法機(jī)關(guān)在立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)做到公開(kāi)與透明。一是要公開(kāi)立法程序，讓公眾了解整個(gè)立法活動(dòng)是如何進(jìn)行的；二是要公開(kāi)有關(guān)規(guī)范性文件的各種草案、說(shuō)明、背景資料，甚至公開(kāi)審議的過(guò)程，讓公眾了解立法的矛盾焦點(diǎn)，各種利益是如何斗爭(zhēng)和妥協(xié)的。

參與有多種途徑。在法規(guī)規(guī)劃的制定過(guò)程中，公眾可以提出立法建議；在具體法規(guī)的起草過(guò)程中，公眾可以以專家的身份參與起草；在法規(guī)的論證過(guò)程中，公眾可以以利益相關(guān)者的身份提出意見(jiàn)和建議；在法規(guī)施行過(guò)程中，公眾通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)法規(guī)的公平、公正和可操作性，反饋法規(guī)的實(shí)施效果，為完善法規(guī)的內(nèi)容提出建議。立法機(jī)關(guān)已經(jīng)將一些行之有效的參與方式法律化。以福建省地方立法為例，《福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第二十四條規(guī)定“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，法制委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”；第二十五條規(guī)定“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的重要的法規(guī)案，經(jīng)主任會(huì)議決定，可以將法規(guī)草案在本省的報(bào)紙上公布，征求意見(jiàn)”?！陡＝ㄊ∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽(tīng)證辦法》(試行)對(duì)聽(tīng)證的原則、組織聽(tīng)證的機(jī)構(gòu)、舉行聽(tīng)證的具體程序等作了比較詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)也在嘗試一些保障立法民主、提高立法質(zhì)量的新制度。福建省人大常委會(huì)、人大法制委在2005年工作要點(diǎn)中提出進(jìn)行法規(guī)立法效果評(píng)估的課題調(diào)研，探索建立一個(gè)立法者、社會(huì)、公民為評(píng)估主體的多層次的立法后民主反饋機(jī)制。這項(xiàng)工作的開(kāi)展，將有助于法規(guī)“立、改、廢”三個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合。

地方立法民主化的目標(biāo)之二，是民主制度通過(guò)地方性法規(guī)得到保障，民主精神在地方性法規(guī)內(nèi)容中得到體現(xiàn)和弘揚(yáng)。也就是要堅(jiān)持人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)于立法權(quán)的掌握，使人民當(dāng)家作主的權(quán)力獲得組織體制的保障；要使民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等民主原則和思想在每個(gè)具體法規(guī)中找到落腳點(diǎn)；要使地方立法更有效地反饋基層人民大眾的直接利益、社會(huì)利益、群體利益，成為社會(huì)自治的直接表現(xiàn)形式和法律保障，就是地方立法的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)文化教育事業(yè)為目標(biāo)，以保障公民、法人合法權(quán)益的授權(quán)性規(guī)范為要素。

地方立法民主化的目標(biāo)之三，是在保障人民民主權(quán)利的過(guò)程中，培養(yǎng)人民大眾法律的意識(shí)。地方立法民主化前兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)社會(huì)法律素養(yǎng)的提升和大眾法律意識(shí)的增強(qiáng)。人民的廣泛參與是人民民主的基礎(chǔ)，離開(kāi)了人民對(duì)立法活動(dòng)的參與，立法民主就只是一句空洞的口號(hào)。而在立法參與中，人民大眾的法律意識(shí)和法律信仰的培養(yǎng)非常重要，它是人民大眾參與立法的思想條件。同時(shí)，法律是靠人來(lái)踐行的，如果公眾的法律意識(shí)淡漠，那么再好的法規(guī)，沒(méi)有人來(lái)遵守又有什么用呢？

四、地方立法民主化對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的貢獻(xiàn)

地方立法民主化為構(gòu)建和諧社會(huì)打下民主基礎(chǔ)。社會(huì)主義和諧社會(huì)是民主法治的社會(huì)。和諧社會(huì)就是要充分發(fā)揚(yáng)和實(shí)行社會(huì)主義民主，使人民意志得到反映、最大多數(shù)人的最大利益得到保障、公民權(quán)利和利益保障得到體現(xiàn)、公平公正公開(kāi)的民主原則得到堅(jiān)持。地方立法高舉人民主權(quán)的旗幟，將人民意志上升為法律規(guī)范，保護(hù)人民利益、反對(duì)專制特權(quán)。地方立法通過(guò)在立法內(nèi)容的構(gòu)造過(guò)程中，系統(tǒng)全面地規(guī)定立法民主的制度，擴(kuò)大公民有序的政治參與，將民主的原則和原理規(guī)范化、制度化和法律化。

地方立法民主化為構(gòu)建和諧社會(huì)提供人才支持。和諧社會(huì)人是根本。人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性是和諧社會(huì)活力的源泉。如何讓人民群眾的積極性得到充分發(fā)揮，社會(huì)各種積極因素得到充分調(diào)動(dòng)，是建設(shè)充滿活力的和諧社會(huì)的重要課題。長(zhǎng)期以來(lái)，地方立法的出發(fā)點(diǎn)是如何使國(guó)家權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)，如何實(shí)現(xiàn)管理，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于社會(huì)和公民的管理、控制功能，甚至有的時(shí)候?yàn)榱吮ＷC公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)不惜侵入公民私權(quán)領(lǐng)域的范圍，公民私權(quán)的保護(hù)部分缺失，大大影響了人們創(chuàng)造力的發(fā)揮。地方立法民主化通過(guò)確立人本主義，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公權(quán)與私權(quán)保護(hù)的平衡，政府權(quán)力和公民權(quán)利的合理配置。從而真正保障了公民的權(quán)利，激發(fā)了人的主動(dòng)性，為人的自由發(fā)展提供最大的空間。

地方立法民主化為構(gòu)建和諧社會(huì)提供法制保障。社會(huì)主義和諧社會(huì)是安定有序的社會(huì)。和諧社會(huì)要求社會(huì)依照既定的規(guī)則有序運(yùn)行，反對(duì)社會(huì)的無(wú)序狀態(tài)。地方立法民主化提高了法規(guī)的質(zhì)量，改善了法規(guī)的實(shí)施效果，讓法律規(guī)則成為社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。地方立法民主化確保地方立法在法定權(quán)限內(nèi)開(kāi)展立法活動(dòng)，確保地方性法規(guī)的內(nèi)容不與上位法相抵觸，維護(hù)了國(guó)家的法制統(tǒng)一，有利于形成和諧、有序的法治秩序。

地方立法民主化傳播了公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)的和諧理念。和諧社會(huì)，就是要正確反映和兼顧各個(gè)方面群眾的利益，有效解決各種社會(huì)矛盾和糾紛，確保社會(huì)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。地方立法涉及民眾所關(guān)注的具體利益的各個(gè)層面，有一定的復(fù)雜性。所以，地方立法要堅(jiān)持將民主原則貫徹到對(duì)實(shí)體權(quán)利的保護(hù)中，在法規(guī)的制定過(guò)程中，傾聽(tīng)不同利益群體的訴求，通過(guò)各種利益主體的思想交鋒，使正確的意見(jiàn)在立法中得到認(rèn)可和反饋，確保規(guī)則的公平性。同時(shí)，地方立法要盡量設(shè)定一些行使權(quán)利的通道和補(bǔ)救權(quán)利損害的措施，使公民的合法權(quán)利一旦被侵犯，能夠得到法律的保護(hù)和救濟(jì)。地方立法民主化通過(guò)上述手段培養(yǎng)社會(huì)成員公平正義的價(jià)值觀，形成誠(chéng)信友愛(ài)的社會(huì)風(fēng)尚。

社會(huì)主義和諧社會(huì)這一遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一項(xiàng)宏大的社會(huì)工程，需要全社會(huì)各方面的協(xié)同努力。地方立法應(yīng)當(dāng)在這一歷史過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，堅(jiān)持民主原則，不斷鞏固和完善保障人民當(dāng)家作主的民主制度，在立法過(guò)程中，合理正確地傳播民主精神；堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)人性關(guān)懷，對(duì)日益多元的社會(huì)，采取更加兼容并包的態(tài)度；堅(jiān)持制度創(chuàng)新，不斷研究和總結(jié)和諧社會(huì)建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律，并將之轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。（作者單位：福建省人大常委會(huì)法工委）