以國家、人民和生命的名義

——2001年至2014年全國兩會(huì)代表委員關(guān)注推動(dòng)安全生產(chǎn)工作綜述

2001年，全國安全監(jiān)管體制變革啟動(dòng)。自此，安全生產(chǎn)，迎著風(fēng)雨，闊步前行。年年三月，春潮涌動(dòng)，在北京人民大會(huì)堂，安全生產(chǎn)和春天有個(gè)約會(huì)。生命至高無上，牽動(dòng)著全國兩會(huì)代表、委員的心。他們察民情、集民智、聚民力，全力為安全生產(chǎn)鼓與呼。

歲月如水，14年一閃而過。對(duì)安全生產(chǎn)，他們關(guān)切，他們推動(dòng)，他們見證。此際回首，安全生產(chǎn)的發(fā)展之路，是如此清晰地越走越廣。

安全發(fā)展理念升華

2001年，廣西南丹。拉甲坡礦特別重大透水事故后發(fā)生后，礦主與縣委、縣政府負(fù)責(zé)人勾結(jié)，采取暴力、威脅等手段掩蓋事故真相。性質(zhì)惡劣，舉國震驚。

2002年全國兩會(huì)上， 第九屆全國政協(xié)委員、時(shí)任監(jiān)察部副部長的陳昌智痛斥“要錢不要命”：“一些地方政府和行業(yè)主管部門，只注重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加稅收的局部利益，地方保護(hù)主義和形式主義嚴(yán)重，有令不行、有禁不止。一些企業(yè)更是只顧利潤，不顧職工死活，不愿在安全生產(chǎn)方面進(jìn)行投入，從而導(dǎo)致重大傷亡事故時(shí)有發(fā)生?！?/p>

2002年前后，GDP崇拜之風(fēng)盛行，安全為生產(chǎn)讓路的現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致事故不斷。更重要的是，改革開放20多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得輝煌成就，同時(shí)面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免的世界性難題——安全生產(chǎn)事故高發(fā)。

安全生產(chǎn)，生命為天。以人為本，安全第一。2004年全國兩會(huì)上，第十屆全國政協(xié)委員甘宇平大聲疾呼，要實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)，必須加大宣傳貫徹“安全重于一切”的力度，進(jìn)一步提高對(duì)安全生產(chǎn)工作重要意義的認(rèn)識(shí)。

在生命至上的呼聲中，安全生產(chǎn)地位不斷提高。

2005年8月，胡錦濤同志首次提出安全發(fā)展的理念;同年，安全發(fā)展被寫入黨的十六屆五中全會(huì)文件。2006年3月，安全發(fā)展被寫入了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要。2007年10月，黨的十七大報(bào)告明確提出，要堅(jiān)持安全發(fā)展;2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，能不能實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展，是對(duì)我們黨執(zhí)政能力的一個(gè)重大考驗(yàn)。

2011年，國務(wù)院40號(hào)文將安全發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略的高度，首次提出要大力實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略;2012年3月，政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管，防止重特大事故發(fā)生。

安全生產(chǎn)，在曲折中前行。2013年6月3日，吉林德惠，寶源豐禽業(yè)公司車間，一場大火突然降臨，121人夢(mèng)想折翅、生命終止。

正在美洲訪問的習(xí)近平總書記憂心忡忡?！叭嗣P(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線?！?013年6月6日，習(xí)近平總書記在重要批示中強(qiáng)調(diào)。劃定紅線，鮮明擺位，把我們對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)提升到一個(gè)嶄新的高度。

“強(qiáng)化紅線意識(shí)、促進(jìn)安全發(fā)展，這本身就是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，離不開安全這道保護(hù)屏障，這是最高保障?！?014年全國兩會(huì)上，第十二屆全國政協(xié)委員梁嘉琨表示。

回顧新中國成立以來的實(shí)踐，從安全生產(chǎn)到安全發(fā)展，從安全發(fā)展理念到安全發(fā)展戰(zhàn)略，在波瀾壯闊的發(fā)展歷程中，安全生產(chǎn)地位節(jié)節(jié)攀升，意義不言自明。以紅線意識(shí)為代表的一系列新思想、新觀點(diǎn)、新要求成為新形勢下推動(dòng)安全生產(chǎn)工作的強(qiáng)大動(dòng)力和思想理論武器。

監(jiān)管體制日趨完善

從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、委管局到政府直屬機(jī)構(gòu)、政府組成部門，安全監(jiān)管部門的升格，離不開代表、委員的推動(dòng)。

2001年，國務(wù)院決定組建由國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國家煤礦安全監(jiān)察局)。這是新中國成立以來第一次建立相對(duì)獨(dú)立的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。新型安全監(jiān)管體制初步建立，確保了新世紀(jì)的安全生產(chǎn)工作開局良好。但是，2002年的政府工作報(bào)告仍將“重大事故時(shí)有發(fā)生”列為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中存在的亟待解決的問題之一。

2002年，第九屆全國政協(xié)常委、時(shí)任中國輕工總會(huì)副會(huì)長的潘蓓蕾牽頭組織，以九三學(xué)社中央的名義提交了一個(gè)提案，指出國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局是一套班子、三塊牌子、兩種體制，職能不健全，運(yùn)行機(jī)制不統(tǒng)一，管理力量十分薄弱，建議大力強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職能。這既是我國完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要，也是與國際接軌的可行辦法。

基層情況確實(shí)如此。2003年，福建省平和縣安監(jiān)局致信本報(bào)，反映安全生產(chǎn)工作點(diǎn)多、面廣、線長、任務(wù)重、責(zé)任大，當(dāng)時(shí)各地安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)存在規(guī)格級(jí)別、人員編制與其工作職能、工作性質(zhì)極不相稱的問題。尤其是安監(jiān)機(jī)構(gòu)普遍被定為二級(jí)局，與其綜合監(jiān)管的職能不相稱，存在二級(jí)局要去指導(dǎo)、監(jiān)督一級(jí)局的現(xiàn)象。

2003年全國兩會(huì)上傳出了振奮人心的消息：將國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)督管理和對(duì)煤礦的安全監(jiān)察。這一消息，讓第十屆全國政協(xié)委員石萬鵬興奮不已。他說，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局由經(jīng)貿(mào)委管理上升為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，這無疑將加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理工作，遇到問題可由國務(wù)院直接協(xié)調(diào)。

此后，提高安監(jiān)機(jī)構(gòu)權(quán)威性的話題，在2004年全國兩會(huì)上依然是熱點(diǎn)。第十屆全國政協(xié)常委張寶明說，“監(jiān)督的基本原則之一就是必須以權(quán)威對(duì)權(quán)威，以大權(quán)威對(duì)小權(quán)威。目前中央和省屬企業(yè)多相當(dāng)于省部級(jí)、廳局級(jí)，副部級(jí)、副廳局級(jí)的安全監(jiān)管部門去監(jiān)督管理，勢必缺乏力度。因此，加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，首先應(yīng)考慮和解決這個(gè)問題”。

完善監(jiān)管體制的步伐還在邁出。2005年2月，國務(wù)院決定將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局;專設(shè)總局管理的國家煤礦安全監(jiān)察局。

“我在2004年的提案中提出要提高安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的權(quán)威性，提出設(shè)置新的更高層次機(jī)構(gòu)的設(shè)想。現(xiàn)在，黨中央、國務(wù)院將國家安監(jiān)局升格為國家安監(jiān)總局等一系列決策，非常正確。當(dāng)前，遏制事故高發(fā)態(tài)勢，解決安全生產(chǎn)的深層次問題，必須要有一個(gè)強(qiáng)勢的監(jiān)管部門?！痹?008年全國兩會(huì)上，第十一屆全國人大代表鄭功成這樣說。

安監(jiān)隊(duì)伍日漸壯大

從一間房到一層樓甚至一棟樓，從兩三人到幾十人甚至上百人……14年間，安監(jiān)部門經(jīng)歷了從無到有、由小變大、由弱變強(qiáng)的嬗變。截至2011年12月31日，全國各省級(jí)安監(jiān)部門平均有編制73.6個(gè)。而在2002年底，這一數(shù)字僅為31個(gè)。兩相比較，判若云泥。

早在2003年，福建省平和縣安監(jiān)局向本報(bào)反映，安監(jiān)局特別是縣級(jí)安監(jiān)局，人員一般為3人至5人，與其需要承擔(dān)的責(zé)任不相配，與其他科局人數(shù)相比明顯不合理。建議將縣級(jí)安監(jiān)部門人員編制設(shè)為8個(gè)至12個(gè);安監(jiān)部門在工作服裝和工作車輛上統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)志;建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)監(jiān)督站(所)，作為縣級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督局派出機(jī)構(gòu)，并歸其直接管理。

實(shí)際上，早在2002年全國兩會(huì)上，監(jiān)管力量不足的問題就被代表、委員作為安全生產(chǎn)五大頑疾之一提了出來。潘蓓蕾指出，在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，安全生產(chǎn)監(jiān)管職能弱化，干部流失嚴(yán)重，地市級(jí)、縣級(jí)尤為突出，個(gè)別地市只有1個(gè)人管理安全生產(chǎn)工作，使監(jiān)督檢查不到位。

2003年全國兩會(huì)上，這一問題再次被熱議。第十屆全國人大代表、時(shí)任開灤(集團(tuán))公司董事長、黨委書記的楊中一針見血地指出，各地的安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)很不健全，監(jiān)管力量層層衰減，人員嚴(yán)重不足，而且職能交叉。楊中建議，在縣以上各級(jí)人民政府都設(shè)立獨(dú)立的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，配備充足的人員，切實(shí)加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。

人民意愿，最終變成了治國理政的決策部署。從2004年的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》到2005年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的安全生產(chǎn)12項(xiàng)治本之策，從2009年啟動(dòng)的安全生產(chǎn)“三項(xiàng)建設(shè)”，到2011年的《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》，都將安監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)視為關(guān)鍵點(diǎn)，重視程度越來越高。

頂層設(shè)計(jì)謀篇布局，地方乘勢而動(dòng)。河北保定市安監(jiān)隊(duì)伍增編擴(kuò)容邁大步，354個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)均建安監(jiān)所，25個(gè)縣(市、區(qū))都有監(jiān)察大隊(duì)。福建泉州市村級(jí)安全監(jiān)管有了“腿”，大學(xué)生村官、安全生產(chǎn)協(xié)管員駐守街巷阡陌?！鞍脖O(jiān)隊(duì)伍只能加強(qiáng)，不能削弱”的理念在各地落地生根，機(jī)構(gòu)建設(shè)一竿子插到底，隊(duì)伍規(guī)模不斷壯大。

14年櫛風(fēng)沐雨，收獲繁花碩果。我們這支隊(duì)伍不斷壯大，不斷昂首向前。

法治建設(shè)高歌猛進(jìn)

國無法不治，民無法不立。如今，乘著全面推進(jìn)依法治國的東風(fēng)，依法治安駛?cè)肓丝燔嚨?、摁下了快進(jìn)鍵。然而，安全生產(chǎn)在進(jìn)入法治的春天前，經(jīng)歷了諸多曲折，呈螺旋式上升的態(tài)勢。

時(shí)間回到2001年。廣西南丹井下透水、江西萬載煙花爆竹爆炸、山西煤礦一爆再爆……那一年，安全生產(chǎn)法治秩序混亂，導(dǎo)致事故不斷。在當(dāng)年的全國兩會(huì)上，趙鐵錘等30名第九屆全國人大代表聯(lián)名提出了加快《安全生產(chǎn)法》立法的議案，得到了高度重視。

2002年的全國兩會(huì)上，第九屆全國政協(xié)委員、時(shí)任民革中央副主席的楊性愷也將焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)了立法。他一針見血地指出，“現(xiàn)在國家只有部門和行業(yè)法規(guī)，沒有一部全國統(tǒng)一的《安全生產(chǎn)法》，而那些部門和行業(yè)法規(guī)，有些已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)當(dāng)前工作的需要，必須加快安全生產(chǎn)法制體系建設(shè)”。

民意，是立法的助推器。2002年6月29日，《安全生產(chǎn)法》經(jīng)九屆全國人大常委會(huì)第28次會(huì)議審議通過，于同年11月1日起正式施行。當(dāng)時(shí)正值我國安全監(jiān)管體制建立之初，它結(jié)束了我國建國幾十年以來缺少安全生產(chǎn)領(lǐng)域綜合大法的歷史，是我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)的里程碑，標(biāo)志著我國安全生產(chǎn)工作開始全面納入法制化軌道。從2003年起，我國安全生產(chǎn)事故總量出現(xiàn)拐點(diǎn)，安全生產(chǎn)形勢實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

然而，隨著我國治國理政理念的不斷變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，這部曾經(jīng)開創(chuàng)了時(shí)代的法律，顯現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)上的種種缺陷。

2004年全國兩會(huì)上傳出了修法的聲音。第十屆全國政協(xié)委員、時(shí)任沈陽市政協(xié)主席的趙金城指出，《安全生產(chǎn)法》只對(duì)礦山建設(shè)項(xiàng)目和生產(chǎn)、儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品的建設(shè)項(xiàng)目，在違背“三同時(shí)”要求時(shí)，作出了具體的行政處罰規(guī)定。而對(duì)這些生產(chǎn)領(lǐng)域之外的建設(shè)項(xiàng)目，在違背“三同時(shí)”要求時(shí)，卻沒有作出相應(yīng)的具體行政處罰規(guī)定。這就需要進(jìn)一步完善。

此后幾年，修法的聲音不絕于耳。2009年全國兩會(huì)，時(shí)任安徽省亳州市人大常委會(huì)副主任的徐景龍等31名第十一屆全國人大代表提交的關(guān)于《修改〈安全生產(chǎn)法〉的議案》，被列為“一號(hào)議案”。

代表、委員振臂高呼，大大推動(dòng)了修法的進(jìn)程。2011年7月27日，國務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議決定：加快修改《安全生產(chǎn)法》，進(jìn)一步明確責(zé)任，加大對(duì)違法行為的懲處力度。2014年8月31日，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉的決定》審議通過。

“如果說《安全生產(chǎn)法》的制定是10年鑄劍的過程，那么其修改就是10年煉劍的成果，十分不易。”既見證了《安全生產(chǎn)法》的制定，又是《安全生產(chǎn)法》修改主要參與者的第十二屆全國人大常委、全國人大環(huán)資委委員、中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院副院長張興凱說。

14年，一切都在加速生長。監(jiān)管體制變革以來，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法治建設(shè)步伐大大加快，以《安全生產(chǎn)法》為龍頭，以相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及安全生產(chǎn)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，已基本形成，各項(xiàng)工作“有法可依、有章可循”儼然成為現(xiàn)實(shí)圖景。

責(zé)任體系不斷健全

抓安全生產(chǎn)，責(zé)任制是靈魂。從政府監(jiān)管大包大攬到更加強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任，從行政首長一把手負(fù)責(zé)制到“黨管安全”，再到 “黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”，安全生產(chǎn)責(zé)任體系在探索中不斷完善。

安全監(jiān)管體制變革之初，安全生產(chǎn)更加強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管，而對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠。這導(dǎo)致了政府監(jiān)管職責(zé)過大、責(zé)任過重，企業(yè)違法成本過低、自主守法意識(shí)淡薄，出現(xiàn)了監(jiān)管能力不足、難以有效遏制違法違規(guī)生產(chǎn)行為等問題。

2004年全國兩會(huì)上，第十屆全國政協(xié)委員卞耀武提出，應(yīng)該加速強(qiáng)化以法制為保證的安全生產(chǎn)長效機(jī)制。其中之一就是，在市場經(jīng)濟(jì)體制中，生產(chǎn)經(jīng)營單位是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，依法實(shí)施安全生產(chǎn)管理，采取安全防范措施，都是其應(yīng)盡的義務(wù)，必須使之居于保障安全生產(chǎn)的主體地位。

以往企業(yè)安全生產(chǎn)工作由政府大包大攬的做法，終于難以為繼。2004年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》、2010年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》等，對(duì)落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。修改后的《安全生產(chǎn)法》更是將生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任作為重中之重。

安全生產(chǎn)長路漫漫，需要政府監(jiān)管部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位共同參與和協(xié)調(diào)配合。而千難萬難，一把手重視就不難。

2006年的政府工作報(bào)告中的一句話引起了第十屆全國政協(xié)委員周遠(yuǎn)楣的注意：“各級(jí)政府要把安全生產(chǎn)擺在更加重要的位置，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)……”而且這一點(diǎn)被放在了安全生產(chǎn)標(biāo)本兼治、重在治本的七條措施的第一條?！斑@次著實(shí)又讓我激動(dòng)了一次?！痹缭?005年，她就提交了一個(gè)《應(yīng)堅(jiān)決實(shí)行“問責(zé)”制，增強(qiáng)執(zhí)政能力》的提案，建議加大對(duì)行政一把手的問責(zé)力度。

實(shí)際上，2006年全國兩會(huì)上，不少委員將安全生產(chǎn)行政首長負(fù)責(zé)制進(jìn)行了升華：安全生產(chǎn)工作應(yīng)由黨政一把手一起抓。第十屆全國政協(xié)委員金日光建議：“不僅要實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，還應(yīng)該把其提高到黨委一把手來關(guān)注安全生產(chǎn)這個(gè)高度，黨政齊抓共管，才能讓他們真正把人民群眾的利益放在第一位。”

其實(shí)，早在2005年3月，重慶市巫山縣委、縣政府聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)2005年安全生產(chǎn)工作的意見》，確立了“黨管安全”的新思路，即將安全工作納入全縣各級(jí)、各部門黨政一把手年度工作政績考核，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、黨政齊抓共管的安全生產(chǎn)工作格局。

理念，就這樣在實(shí)踐中升華。“黨管安全”經(jīng)驗(yàn)隨之在全國“開花”。

2013年11月22日，山東青島中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故發(fā)生。同年11月24日，習(xí)近平總書記趕赴現(xiàn)場，發(fā)表重要講話，提出實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”。

清風(fēng)拂面，細(xì)雨滌塵。習(xí)近平總書記的指示，成為全黨、全社會(huì)的指南針、動(dòng)員令、規(guī)劃圖。如今，我們攻堅(jiān)克難、勇往直前，一鼓作氣、再接再厲，打造責(zé)任體系“升級(jí)版”：“三級(jí)五覆蓋”向基層延伸，做到“五級(jí)五覆蓋”;推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)“五落實(shí)五到位”。

有代表、委員一路相伴，安全生產(chǎn)必定有更加美好的明天。

(本版圖片由本報(bào)記者張潔提供)

（本報(bào)記者 邵衛(wèi)衛(wèi)）

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