中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任，國務院發(fā)展研究中心黨組書記、副主任 劉鶴

■編者按

在中國發(fā)展高層論壇2011年會上，時任中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任的劉鶴同志提交了論壇委托研究的課題報告《提高中等收入者比重和擴大國內(nèi)市場》，報告共分三部分，本文是報告的第二部分“圍繞擴大內(nèi)需提出的三個重點問題”，第一部分“‘十二五’規(guī)劃《建議》的基本邏輯”已經(jīng)在本報2011年3月20日第7版刊登，第三部分“改革的總體規(guī)劃、頂層設計和重點內(nèi)容”將在近日登載，敬請關注。

中國擴大內(nèi)需的問題早在應對亞洲金融危機時就提出了，但那場危機過后，大量資本回流美國，美國一度蕭條后采取的宏觀政策使國際市場急劇擴張，全球化速度進一步加快，這反而淡化了對國內(nèi)市場擴大的經(jīng)濟激勵的關注。國際金融危機發(fā)生后引起的國際市場變化，使“十二五”《建議》必須回答如何擴大內(nèi)需這個新問題。

所謂新問題有兩層含義。第一，它是中國在經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)階段性變化、外部環(huán)境發(fā)生突變的情況下必須要回答的問題。這個問題具有復合函數(shù)的性質(zhì)，其他國家先后經(jīng)歷的“線性”問題在中國同時出現(xiàn)，這使情況空前復雜。第二，從表面上看，這個命題似乎是老問題，但在中國如此眾多的人口和巨大的經(jīng)濟規(guī)模面前，在復雜的多元化經(jīng)濟結構和特殊的歷史文化和社會意識形態(tài)下，以往的理論和實踐不足以提出解決這些問題的思路，即便有其他國家的經(jīng)驗教訓可以參考，但從中國實際出發(fā)，不敢盲從。因此，面對這些新問題，使得規(guī)劃制定者時時有一種“前不見古人、后不見來者”的感覺。在諸多問題中，本文主要想說明三個相互聯(lián)系的核心問題。

第一個核心問題：中國在全球經(jīng)濟分工中的定位

■中國需要繼續(xù)發(fā)揮全球主要制造中心的作用，這種狀況至少會延續(xù)10—15年甚至更長時間。

■《建議》提出，中國要逐步成為國內(nèi)市場規(guī)模位居世界前列的國家，扮演起全球產(chǎn)品購買者的角色。這個提法在中國的中長期經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中第一次明確提出，其內(nèi)涵比較豐富。

國際金融危機發(fā)生后，中國在未來全球經(jīng)濟中應當擔當什么樣的角色不可回避地提上日程。面對國內(nèi)外新的環(huán)境變化，需要準確進行國家角色的新定位，這不僅有利于中國經(jīng)濟發(fā)展，也有利于世界經(jīng)濟走出本次金融危機的陷阱而再現(xiàn)繁榮。從實現(xiàn)世界經(jīng)濟平衡發(fā)展的角度認識中國的經(jīng)濟角色，以及從中國可持續(xù)發(fā)展的角度定位其在世界經(jīng)濟中應發(fā)揮的作用，是制定《建議》的重要任務?？陀^評價國際金融危機發(fā)生后全球主要經(jīng)濟體的儲蓄和消費格局、產(chǎn)業(yè)政策取向及人口技術條件，理性分析中國的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展階段性挑戰(zhàn)，《建議》認為，中國在未來全球經(jīng)濟中的經(jīng)濟角色可以簡單概括為，在繼續(xù)發(fā)揮全球制造中心作用的同時，逐步扮演全球市場大國的角色，使中國成為國內(nèi)市場規(guī)模位居世界前列的國家。

中國需要繼續(xù)發(fā)揮全球主要制造中心的作用，這是國際經(jīng)濟分工格局的結果，這種狀況至少會延續(xù)10—15年甚至更長時間。雖然勞動力成本進入上升期和人口老齡化速度有所加快，但制造業(yè)的比較優(yōu)勢將長期存在。從全球經(jīng)濟分工的歷史看，日本、德國先進制造業(yè)的比較優(yōu)勢至今無法被其他國家替代。由于中國的資源生態(tài)條件支持龐大制造業(yè)的潛力已到極限，勞動力成本上升速度加快，支持組裝加工貿(mào)易的力量逐步弱化，市場需求呈現(xiàn)多樣化特點，在“十二五”期間，中國要完善投資軟環(huán)境，增強市場配置資源的彈性，加強知識產(chǎn)權保護，提升人力資本的質(zhì)量，增強技術創(chuàng)新能力，完善產(chǎn)業(yè)配套和物流配送能力，建立適應國內(nèi)和國際兩個市場的貿(mào)易和金融結算系統(tǒng)，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，保持傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢，提升制造業(yè)的質(zhì)量和水平。從世界來看，全球的個體消費者仍然需要優(yōu)質(zhì)低價的中國產(chǎn)品滿足基本需要，主要國家的宏觀經(jīng)濟政策制定人員也不希望面臨經(jīng)典式通貨膨脹。從這個意義上說，中國繼續(xù)扮演世界工廠的角色符合全球利益。就中國而言，38%的單位從業(yè)人員崗位、39%的稅收要由制造業(yè)提供，因此，中國繼續(xù)扮演好制造中心的角色是國內(nèi)經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的客觀需要。

更為重要的是，《建議》提出，中國要逐步成為國內(nèi)市場規(guī)模位居世界前列的國家，扮演起全球產(chǎn)品購買者的角色。這個提法在中國的中長期經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中第一次明確提出，其內(nèi)涵比較豐富。從某種意義上來說，這個定位是《建議》基本邏輯和主體思想的集中體現(xiàn)，是《建議》的關鍵詞和靈魂。事實上，這個新角色的表述體現(xiàn)了《建議》制定者對全球化趨勢的判斷和對國際經(jīng)濟中期趨勢的估計，表現(xiàn)了對中國宏觀經(jīng)濟及國際收支政策的取向，也是國內(nèi)中長期發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標。

首先，這個定位表達了《建議》對經(jīng)濟全球化的認同。

雖然國際金融危機的發(fā)生使很多國家采取了保護主義政策，不少經(jīng)濟學家從自由貿(mào)易的提倡者變成反對者，但《建議》制定者認為，經(jīng)濟全球化雖有起伏，但其趨勢不會改變。因為，這個趨勢的形成歷史是人類利益本能、市場機制力量和生產(chǎn)力水平提高的客觀結果，否定這個趨勢并試圖從全球經(jīng)濟時代后退到國別經(jīng)濟時代的想法，顯然是十分幼稚和不現(xiàn)實的。由于國家間相互依賴性上升，逐步發(fā)展的中國必須從全球經(jīng)濟分工角度確定國家角色。

其次，這個定位反映了《建議》對中長期全球經(jīng)濟發(fā)展格局的判斷。

G20峰會后，各國領導人在全球經(jīng)濟再平衡問題上達成共識，但不少國家的平衡方式和能力令人擔憂。就平衡方式而言，幾乎所有國家都希望再工業(yè)化和擴大出口，但同時又對國內(nèi)居高不下的高失業(yè)率束手無策。從宏觀含義上說，生產(chǎn)能力的供給在全面增加，但需求明顯在減少。G20國家總?cè)丝谑?2億人，其中發(fā)達的G7集團有12億人口，新興市場國家有30億人口，在人力資本質(zhì)量同質(zhì)化和技術創(chuàng)新儲備不足的條件下，如果所有國家都奉行東亞模式，誰來消化新增產(chǎn)能？誰有能力擔當世界市場的角色？如果每個國家不致力于擴大內(nèi)需，國際金融危機的應對方式將使世界存在步入經(jīng)典式產(chǎn)能過剩危機的可能，而那時許多公共財政融資能力恰恰相當脆弱。因此，世界需要一個迅速擴大的市場應對新一輪經(jīng)濟低迷的沖擊。據(jù)瑞銀研究報告分析，到2015年，中國國內(nèi)市場消費將可從目前的5.4%上升至15.6%左右，成為僅次于美國的全球第二大消費市場，這顯然是世界的福音。

第三，這個定位表達了中國宏觀政策和貿(mào)易政策的取向。

《建議》提出了中國實現(xiàn)國際收支基本平衡的目標，但并不認為要用不適當?shù)男姓绞较拗瞥隹?，中國的國情不支持采取匯率急劇升值的做法實現(xiàn)國際收支平衡，貨幣漸進升值是可以接受的政策選擇。為了減少經(jīng)常項目順差，在擴大國內(nèi)消費需求的同時，中國要發(fā)揮進口對宏觀經(jīng)濟平衡和結構調(diào)整的重要作用，促進貿(mào)易收支基本平衡。要繼續(xù)完善投資環(huán)境吸引外資，同時要加大資本輸出力度。從這個意義上說，這個定位反映了在開放條件下實現(xiàn)國際收支動態(tài)均衡的設想，支持著投資和貿(mào)易自由化理念。

最后也是最重要的，提出這樣的國家角色定位，與到2020年把中國建成全面小康社會的目標高度銜接、與擴大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求高度一致。

中國要實現(xiàn)的現(xiàn)代化，是人民共同富裕的現(xiàn)代化。經(jīng)過前30年改革開放，中國已經(jīng)實現(xiàn)了一部分地區(qū)和人民先富起來的目標，“十二五”期間，必須使全國人民共享改革開放成果，避免收入分配兩極分化，提高中產(chǎn)階級比重，為實現(xiàn)共同富裕奠定基礎，這是實現(xiàn)國家角色定位的出發(fā)點和歸宿點。規(guī)劃者清醒認識到，在全球氣候變化背景下，中國必須走新型工業(yè)化道路，提倡文明、節(jié)約、綠色、低碳的消費模式和生產(chǎn)方式，因此，對應對氣候變化的政策作了突出強調(diào)，明確提出了控制能源消費總量這一十分嚴格的指標。

第二個核心問題：城市化模式

■用什么樣的城市化模式吸納大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，從而使城市化進程有序推進，這是中國城市化要完成的首要任務，關系中國未來經(jīng)濟發(fā)展全局。

■用合理的方式在三種類型城市之間進行合理分工，使更多的城市具備規(guī)模經(jīng)濟效益，從而成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體，是中國城市化模式要解決的主要問題。

在中國目前的發(fā)展階段，穩(wěn)步推進城市化和引導農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，是擴大內(nèi)需的主要源泉。中國城市化發(fā)展所創(chuàng)造的投資和消費需求巨大，這將帶動需求結構升級，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效益，增加服務業(yè)的比重，為制造業(yè)技術創(chuàng)新提供平臺，進而成為創(chuàng)造就業(yè)和拉動中國經(jīng)濟增長的來源。據(jù)測算，中國城市人口每提高1個百分點，全國居民消費將增加1.4個百分點，直接帶動GDP增長0.4個百分點?！笆晃濉睍r期，中國城市化率年均增長0.9個百分點，城市化率為46.6%，正處于城市化加速期，未來至少將有3億農(nóng)民進城，同時，服務業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構中至少存在20個百分點的上升空間。如果中國每年有一千萬以上農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)為有就業(yè)的市民，在這個過程中使中等收入者比重穩(wěn)步提高，其能夠為全球創(chuàng)造的市場規(guī)模將是史無前例的?！督ㄗh》要回答的現(xiàn)實問題是，用什么樣的城市化模式吸納大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，從而使城市化進程有序推進，這是中國城市化要完成的首要任務，關系中國未來經(jīng)濟發(fā)展全局。

從最宏觀的意義上說，中國只有兩類城市。一類是有能力創(chuàng)造凈需求的城市，一類是增加凈供給的城市。對前者來說，新增凈需求意味著國內(nèi)市場擴大和就業(yè)持續(xù)增加，新增就業(yè)者成為邊際消費傾向較高的消費者后，供求相互促進的城市規(guī)模效應就成為拉動經(jīng)濟增長的動力源(10.78,0.01,0.09%)。它不但可以實現(xiàn)城市經(jīng)濟的自我循環(huán)，而且可以不斷吸收新的轉(zhuǎn)移勞動人口，進而加快現(xiàn)代經(jīng)濟結構的形成?！笆濉睍r期中國城市化的一個重要政策導向，就是要更多培育有能力創(chuàng)造最終凈需求從而接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動人口的城市。從這個意義上說，國際化的大都市是最好的城市化模式選擇。但受地理因素、基礎設施條件、公共服務條件、經(jīng)濟全球化融入程度不同、就業(yè)機會多變和文化歷史等多種因素影響，目前中國極少數(shù)特大城市急速擴張，人口和交通承載能力已接近極限。而大中型城市成長相對緩慢，就業(yè)機會相對有限，生活吸引力不足；小城鎮(zhèn)則數(shù)量眾多，但多是生產(chǎn)供給型產(chǎn)業(yè)群。用合理的方式在這三類城市之間進行合理分工，使更多的城市具備規(guī)模經(jīng)濟效益，使之成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體，是中國城市化模式要解決的主要問題。

在選擇城市化模式上，中國長期以來存在小城鎮(zhèn)派和特大城市派的兩派之爭。與發(fā)達國家作為大城市衛(wèi)星城的功能不同，中國小城鎮(zhèn)的主要特點是生產(chǎn)出口產(chǎn)品，在人多地少的中國，規(guī)模經(jīng)濟效率低的小城鎮(zhèn)遍地開花，似乎讓人難以理解。但恰恰是在這些小城鎮(zhèn)中，開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)熱潮，沖擊了傳統(tǒng)國有企業(yè)這個計劃經(jīng)濟的根基，并且成為中國加工貿(mào)易的主要力量。正是因為這個原因，維護小城鎮(zhèn)模式的呼聲十分強烈。但令人遺憾的是，除了資源生態(tài)破壞等現(xiàn)象加劇之外，缺乏國際市場將使生產(chǎn)型小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去國際市場支持，因此，大部分小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量都在下降，中等城市的情況也不例外，轉(zhuǎn)移的富余農(nóng)業(yè)勞動力遠離故土，越來越多地流向省會以上級別的大城市。同時要看到，一味支持特大城市發(fā)展的模式也走不下去。在現(xiàn)存的社會資源配置特別是教育、醫(yī)療資源配置條件下，具備資金、知識條件的群體大量涌進大城市，這使其進入門檻越來越高，特別是土地資源有限而購房需求旺盛，使大城市住房價格快速上漲，同時交通基礎設施和教育衛(wèi)生條件也難以適應城市人口密度的急速提高。雖然大城市就業(yè)機會多，但生活成本高，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在新的發(fā)展機會和保證生活質(zhì)量之間進行選擇十分困難，政府在接納可以提供邊際高產(chǎn)出率的外來人口和有效提供公共服務之間也面臨兩難選擇。這種情況在很大程度上限制著城市化進程。

特大城市轉(zhuǎn)移人口“落不下”和中小城市“沒人去”的情況表明，需要選擇一個符合實際并行之有效的合理城市化模式增加大城市的數(shù)量和就業(yè)吸納力。在一系列復雜的變量中，農(nóng)村富余勞動力在就業(yè)機會和收入剩余之間的均衡，是決定中國城市化模式的基礎變量。說得更簡單一點，這個均衡點就是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口個人資產(chǎn)負債表的平衡。平衡表的左邊是在城市工作的收入預期，右邊是住房、教育和其他支出構成的生活成本，再加上儲蓄節(jié)余和自我尊嚴的滿足感等社會心理指標。這個平衡表的右項節(jié)余如果穩(wěn)定地高于務農(nóng)收入，就會有人口從農(nóng)村流入符合條件的城市，在那里獲得就業(yè)和發(fā)展機會，他們將改變“候鳥式”的生活方式，由農(nóng)民變?yōu)槭忻?，融入現(xiàn)代文明體系，為城市發(fā)展提供新動力，從而起到城市化對擴大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式應起的重要作用。

基于這樣的分析，《建議》提出發(fā)展城市群的政策導向和建設網(wǎng)絡化城市(City Networking)的發(fā)展模式。“網(wǎng)絡城市”是通過輕軌、地鐵、其他公共交通和通訊系統(tǒng)，把不同區(qū)域內(nèi)的大城市和中小城鎮(zhèn)整合起來，在合理的運輸半徑內(nèi)(如中西部地區(qū)在“十一五”規(guī)劃期間所創(chuàng)造的“一小時經(jīng)濟圈”和OECD國家提出的網(wǎng)絡城市構想)實現(xiàn)大中小城市的“同城化”，以此實現(xiàn)特大城市的規(guī)模效益。在這個模式下，大城市將更多提供市場和就業(yè)機會，而周邊處于合理運輸半徑并被納入城市網(wǎng)絡的中小城鎮(zhèn)側(cè)重提高產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工職能，并為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供住房和教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品。《建議》希望通過這樣的模式安排，實現(xiàn)城市在不同區(qū)域的合理分布，有引導地推動中國城市化進程，使農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)橛芯蜆I(yè)、有住所、有社會福利和有文明素質(zhì)的市民。20多年來，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到大城市就業(yè)，雖然建筑業(yè)、服務業(yè)的底層崗位是其職業(yè)生涯的起點，但在這批人中間，管理層和工程技術層面的人數(shù)明顯增加，他們努力奮斗的動力比原有市民更強烈，機會捕捉能力更適應市場變化。因此，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具備逐步成為中等收入者的條件，這是令人興奮的大事。在選擇合理城市化模式的同時，在農(nóng)民工市民化要解決的諸多問題之中，最核心的問題是住房問題，這次規(guī)劃明確提出了通過建設公租房解決住房問題的思路。

第三個核心問題：經(jīng)濟增長和收入分配

■在提高增長質(zhì)量和擴大就業(yè)中增加居民收入和擴大中等收入者比重，而不采用極端的再分配方式“殺富濟貧”，是《建議》在分配問題上重要的政策導向。

■經(jīng)驗證明，提高政府用于改善民生的公共服務支出比重，既有利于增長，也有利于公平分配。

《建議》指出，“十二五”要對中國實現(xiàn)全面建成小康社會目標打下具有決定意義的基礎。其中的一層含義是，必須趕在勞動力成本大幅上升和人口老齡化加速期到來前，打牢社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎。“十二五”時期面臨的關鍵問題是，在擴大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式過程中，要正確處理經(jīng)濟增長和收入分配的關系。

需要進一步明確“發(fā)展”的真正含義，雖然這是使用頻率最高的詞，但對這個基本經(jīng)濟概念的誤解太多。經(jīng)濟增長和收入分配是經(jīng)濟發(fā)展的基本內(nèi)涵。如果沒有經(jīng)濟增長，就沒有就業(yè)機會，也就沒有收入分配的物質(zhì)條件，因此談不上發(fā)展；反過來說，如果缺乏公平的收入分配制度，出現(xiàn)兩極分化加速現(xiàn)象，將會使經(jīng)濟增長失去動力，使社會大局失去穩(wěn)定，因此不可能發(fā)展。怎樣處理好這對關系，使中國避免陷入中等國家收入陷阱，是《建議》需要格外審慎處理的問題。

到目前為止，理論界對中等國家收入陷阱尚無明確定義，但二戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明，除日本、韓國、新加坡和中國香港地區(qū)之外，大部分亞洲國家和拉美國家在人均收入超過5000美元后，都出現(xiàn)了經(jīng)濟增長的大起大落，都沒有逾越人均收入1萬美元的關口。雖然產(chǎn)生這種結果的原因各不相同，但在這個發(fā)展階段，經(jīng)濟結構往往變化劇烈，在變化面前，處理經(jīng)濟增長和收入分配關系的盲目性在這些國家?guī)缀跏瞧毡楝F(xiàn)象。一些拉美國家的主要教訓是：第一，在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略上，采取了進口替代和大企業(yè)壟斷模式，脫離全球技術變化主流，缺乏技術創(chuàng)新力，不重視中小企業(yè)和普通民眾利益，致使勞動者失去就業(yè)機會，經(jīng)濟增長缺乏市場支持，“中產(chǎn)階級喪失”特征明顯。第二，錯誤的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和政策導致社會結構兩極分化后，執(zhí)政黨采取了民粹主義的分配政策，政客提出高福利承諾緩解社會壓力，反對黨則煽動民情和制造階級對立仇恨。但是，政府財力不支撐透支性的福利分配政治承諾，因此普遍采取超量印發(fā)貨幣和高額借外債的做法支撐門面，最終導致高通貨膨脹和資本外逃。第三，宏觀經(jīng)濟的民粹主義政策使一屆政府倒臺后，但新上臺的反對黨政府同樣沒有能力和勇氣擺脫惡性循環(huán)，這使政權快速更替和惡性通貨膨脹相互伴隨，致使兩極分化現(xiàn)象長期化，最終使經(jīng)濟根本無法走上正常發(fā)展軌道。尤其需要提到的是，在收入分配兩極分化出現(xiàn)的同時，教育機會不公平現(xiàn)象加劇，公立低質(zhì)量教育和私立高質(zhì)量教育的差距擴大，這使“窮二代”現(xiàn)象成為歷史慣性，使貧困“再生產(chǎn)過程”循環(huán)反復而成為難以醫(yī)治的頑癥。

同樣引人深思的是發(fā)達國家在這次國際金融危機中所暴露的問題。從某種意義上來說，本次國際金融危機的發(fā)生，與有些發(fā)達國家處理經(jīng)濟增長和收入分配的關系嚴重失誤直接相關。

以美國為例，為了政治選票而呼吁提高低收入者住房產(chǎn)權擁有率，是這次金融危機的起點。而希臘等國家的情況則表明，經(jīng)濟增長和國家財務信用是永恒主題。一旦增長失去動力源泉，國家信用度下降，以往建立的高福利的分配制度就會面臨崩潰的風險。這意味著，對任何國家來說，分配政策和社會福利制度設計都必須有經(jīng)濟可持續(xù)的增長來支撐，都不能僅為短期的選舉政治目標服務。

怎樣避免在其他國家發(fā)生的悲劇重現(xiàn)，是中國正在面對的重大考驗。尤其需要看到，國際市場總需求格局的變化和中國經(jīng)濟發(fā)展階段的新特點使中國經(jīng)濟增長本身面臨結構轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，因為高投入、高消耗、高出口的增長條件已經(jīng)逐步喪失，經(jīng)濟進入增長速度自然遞減和產(chǎn)業(yè)結構急劇變化的時期，適應中等收入需求多樣化特點的、以技術創(chuàng)新和人力資本質(zhì)量支撐的增長格局并未形成，國內(nèi)收入分配差距擴大正在影響已經(jīng)形成的發(fā)展共識，在這種形勢下，感情用事是最容易但也是災難性的政策取向，唯獨深邃冷靜的歷史眼光、理性平和的態(tài)度和在此基礎上經(jīng)過詳細調(diào)研分析后采取的有遠見的政策取向，才能引領國家避開陷阱，走向光明的未來。

在認真研究國際經(jīng)驗教訓和客觀分析中國實際情況后，《建議》在處理經(jīng)濟增長與收入分配的關系上明確提出，首先要保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，努力提高質(zhì)量和效益。同時，要把提高居民收入在國民收入分配中的比重和提高勞動報酬在初次分配中的比重作為調(diào)整收入分配的基本目標。只有提出這“兩個比重”，消費和儲蓄關系才能改善，低收入者數(shù)量才能減少，中等收入者數(shù)量才能上升，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式才有經(jīng)濟、社會和政治基礎。

規(guī)劃者認為，在“十二五”時期實現(xiàn)提高“兩個比重”的目標是可能的，沿海和內(nèi)地、城市和農(nóng)村存在收入分配差距收縮的客觀條件。沿海和內(nèi)地的分配差距在于沿海地區(qū)率先納入全球經(jīng)濟分工體系帶來的紅利，在全球化形勢逆轉(zhuǎn)后，生產(chǎn)要素已加快向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，這可能逐步縮小兩者收入差別。城鄉(xiāng)二元結構將隨著城市化進程加快而逐步淡化，這也是歷史必然。最根本的問題是，中國已經(jīng)出現(xiàn)勞動力供求關系的變化，這使勞動和資本的談判力量對比出現(xiàn)明顯逆轉(zhuǎn)，在這樣的歷史階段，工資收入占全部收入比重提高是大勢所趨?！笆晃濉币?guī)劃期間，政府公共政策的重點已經(jīng)更多轉(zhuǎn)向并將繼續(xù)堅持改善民生和提供公共服務，在國民收入分配格局中，將使政府、企業(yè)和居民的比重出現(xiàn)變化。

在這些趨勢可能使收入分配差距縮小的客觀依據(jù)面前，《建議》強調(diào)了以下重要政策取向：

第一，在發(fā)展和改革中解決前進中的矛盾。中國最大的風險在于失去經(jīng)濟發(fā)展的動力和共識?！督ㄗh》強調(diào)，要堅持發(fā)展這個執(zhí)政興國的第一要務，保持適度的經(jīng)濟增長速度，增強協(xié)調(diào)性，提高質(zhì)量，在經(jīng)濟增長中創(chuàng)造充分就業(yè)的機會。尤其要大力發(fā)展小型微型企業(yè)和服務業(yè)，建立和完善勞動力市場，為創(chuàng)業(yè)和就業(yè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，個體私營經(jīng)濟所創(chuàng)造的就業(yè)在新增就業(yè)中的比重達到90%，65%的專利發(fā)明和80%的技術創(chuàng)新來自小企業(yè)，這些數(shù)據(jù)足以說明小企業(yè)的潛力。在提高增長質(zhì)量和擴大就業(yè)中增加居民收入和擴大中等收入者比重，而不采用極端的再分配方式“殺富濟貧”，是《建議》在分配問題上重要的政策導向。

第二，加快建立在財力上可持續(xù)的基本公共服務體系。國際正反兩方面的經(jīng)驗證明，提高政府用于改善民生的公共服務支出比重，既有利于增長，也有利于公平分配?！督ㄗh》強調(diào)，政府要通過提供社會保障、基本醫(yī)療、義務教育等均等化的公共服務來改善民生，這是解決增長與分配矛盾的政策著力點。目前，政府財政用于教育、醫(yī)療和社保三項支出的比重約為38%，比同等收入水平的國家低16個百分點左右，改進公共服務的潛力還很大。特別重要的是，要對分散化和碎片化的社保體系加快重新整合步伐，擴大覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次，逐步提高標準，使之適應勞動力轉(zhuǎn)移加快的新局面，為社會穩(wěn)定建立安全網(wǎng)。對照拉美和一些歐洲福利國家的教訓，政府提供基本公共服務的標準要與政府的財力相適應，公共服務體系要有利于激勵而不能影響勞動者的自我奮斗精神，這是《建議》經(jīng)過深思熟慮做出的政策選擇。

第三，改革收入分配制度。要處理好公平和效率的關系，創(chuàng)造起點公平的各種條件。要完善公開透明的市場秩序，通過合理合法的競爭獲得生產(chǎn)要素和市場準入的公平機會。要調(diào)節(jié)壟斷行業(yè)的高收入，保護勞動者的合法收入，規(guī)范管理灰色收入，嚴厲打擊非法收入。

第四，重視發(fā)展教育和提高人力資本質(zhì)量。要使低收入的群體逐步成為中等收入者，就必須高度重視教育發(fā)展，提高勞動力對市場競爭和產(chǎn)業(yè)升級的適應能力。從長期來看，不同社會群體的收入差距主要是由人力資本質(zhì)量差距引起的，貧困的代際遺傳是由于教育質(zhì)量和機會不公引起的，因此《建議》對教育發(fā)展特別是提高教育公平性和改善教育質(zhì)量進行了前所未有的詳細規(guī)劃。

第五，引導社會輿論。處于中國特定的發(fā)展階段，當絕對貧困現(xiàn)象被逐步消滅后，相對貧困現(xiàn)象更令人難以接受。人們可能相信一些貌似有理但實際有損于自身利益的極端主張。在這種情況下，必須以執(zhí)政黨而不是革命黨的立場，主動引導改革向上的社會輿論，鼓勵人們艱苦奮斗和創(chuàng)業(yè)致富。必須強化改革的社會共識，增強人們對社會主義市場經(jīng)濟體制的信心和現(xiàn)代公民意識，使全社會對收入分配差距擴大和今后這一差距可能縮小這個歷史階段性特征有理性認識。中國經(jīng)歷了共同貧困的計劃經(jīng)濟時代，進入了改革開放后部分地區(qū)和部分群體先富起來的歷史階段，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和擴大內(nèi)需過程中，將逐步實現(xiàn)共同富裕，而實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型需要每一個社會成員的共同努力，這是引導社會輿論的基調(diào)?！督ㄗh》專論了提高國家文化軟實力問題，對有利于平滑實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的社會價值取向和公民意識提出明確要求。

與赫希曼所描述的那種“隧道現(xiàn)象”類似，大量車輛堵在交通隧道內(nèi)后，駕車人只要相信和看到車輛緩慢有序前進，就不會產(chǎn)生混亂；但如果車輛完全無法移動，甚至出現(xiàn)交通秩序的混亂，人們不相信會出現(xiàn)變化，就會失去耐心。因此，理性對待“堵車現(xiàn)象”，保持秩序并逐步改變現(xiàn)狀，是社會寬容度的“天花板”。雖然一些國家的發(fā)展案例不支持庫茲涅茲倒U型分配曲線的結論，但在中國爭取出現(xiàn)是完全可能的。只要中國堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，有序推進經(jīng)濟和政治體制改革，鼓勵全民艱苦奮斗，完善有利于創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的經(jīng)濟制度，完善國民收入分配制度，增強法治的權威地位，就可以形成橄欖型的分配格局，從而向高收入發(fā)展階段邁進。