2013年4月20日發(fā)生在四川雅安的7級地震,讓人們看到了大自然的變化無常。地震發(fā)生之后,不少人都在反思,經(jīng)歷了四川汶川大地震之后,為什么沒有準確預(yù)報此次地震呢?這不僅是一個科學(xué)問題,同時也是一個法律問題。

2009年5月修改的防震減災(zāi)法針對我國地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)現(xiàn)象,制定了一系列具有可操作性的規(guī)范。但是,正如人們所看到的那樣,無論是在地震的預(yù)測預(yù)報,還是在地震發(fā)生之后的防災(zāi)減災(zāi)過程中,現(xiàn)行的法律制度都有許多值得檢討的地方。我國地震預(yù)報管理條例規(guī)定,在緊急情況下省級地震局的預(yù)報意見可以直接報給省政府發(fā)布,而不需要等待國家地震局進行評估。已經(jīng)發(fā)布地震預(yù)報的地區(qū),如果發(fā)現(xiàn)明顯的異常,可以在緊急情況下由地市州縣的人民政府48小時之內(nèi)對外發(fā)出地震預(yù)報。這樣的規(guī)范實際上是為了避免唐山大地震和四川汶川大地震預(yù)報發(fā)布不及時所帶來的嚴重危害。

可以這樣說,在地震預(yù)報方面我國已經(jīng)實行了嚴格的“屬地原則”,地方政府可以根據(jù)自己所掌握的技術(shù)情報,及時地預(yù)報當(dāng)?shù)氐卣鹎闆r,而不需要層層上報,不需要讓國家地震主管機關(guān)專家會診,由國家地震局統(tǒng)一對外發(fā)出預(yù)報信息。這樣做可以節(jié)省信息傳遞的時間,也可以通過局部的地震預(yù)報,探知更大范圍內(nèi)的地震情況。

但是,正如人們所看到的那樣,這樣的規(guī)定在現(xiàn)實生活中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。究其原因,一方面我國的地震預(yù)報仍然強調(diào)的是“行政主導(dǎo)”,地方政府在地震預(yù)報的過程中如果出現(xiàn)重大信息披露錯誤,必然會給當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活帶來巨大的影響,如果當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)或者個人追究政府的責(zé)任,或者上級政府追究地震預(yù)報政府的責(zé)任,那么,政府官員將難以逃脫干系。正因為如此,即使有個別組織或者個人發(fā)出地震預(yù)報,地方政府官員也不會作出積極的響應(yīng)。這不是一個技術(shù)評估的問題,而是一個政治責(zé)任或者說是法律責(zé)任的問題。

從另一方面來看,雖然我國下放了地震預(yù)報信息發(fā)布權(quán),但是從整體而言,地震預(yù)報管理條例仍然體現(xiàn)了集中預(yù)報的原則,換句話說,只有在“緊急情況下”,省級人民政府和地市級以及縣級人民政府才能發(fā)布地震的“臨震”預(yù)報,這就不僅僅是一個技術(shù)評估的問題,它同時也是一個權(quán)力分配的問題。假如國家地震主管部門認為,不屬于“緊急情況”,發(fā)布的地震預(yù)報不是臨時性的地震預(yù)報,那么,如果預(yù)報準確,地方政府可能不被追究法律責(zé)任；如果臨時性的地震預(yù)報不準確,由此帶來了巨大的經(jīng)濟損失,那么,地方政府可能要被追究法律責(zé)任。從這個角度來說,地方政府在地震災(zāi)害的預(yù)報問題上,寧可選擇沉默,也不會貿(mào)然地發(fā)布地震預(yù)報或者臨時性的地震預(yù)報信息。

之所以會出現(xiàn)這樣的法律規(guī)范,根本原因就在于,我國缺乏“社區(qū)自治”的觀念,即使在地震預(yù)報這樣帶有強烈技術(shù)色彩的領(lǐng)域,仍然強調(diào)統(tǒng)一發(fā)布的原則?？梢韵胍?在層層信息申報和過濾過程中,那些有價值的信息將會被拋棄,只有在所有明確信息同時匯集到國家地震主管部門的時候,國家地震主管部門才會作出及時的預(yù)報。而大自然不會給國家地震主管部門這樣的機會。這就意味著在我國地震預(yù)報和信息發(fā)布過程中,雖然不排斥地方政府的預(yù)報信息發(fā)布權(quán),也不排斥民間地震預(yù)測工作和信息的發(fā)布,但是,出于穩(wěn)定的考慮,在地震信息的發(fā)布環(huán)節(jié),那些來自民間的乃至來自地方政府的地震信息不會得到充分重視。

盡管在世界范圍內(nèi)地震的預(yù)報都是一個科學(xué)難題,但是,在我國目前這種獨特的法律制度下,很難有效地建立地震信息的預(yù)報發(fā)布機制。

四川雅安地震發(fā)生后,全國各地緊急動員,國務(wù)院總理在第一時間趕赴現(xiàn)場指揮救災(zāi)搶險工作。這說明我國已經(jīng)建立了地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急機制,在關(guān)鍵時刻能夠有效地發(fā)揮積極的作用。但是,正如人們所看到的那樣,在大山深處,那些孤立無援的地震受害者,不得不等待相關(guān)部門的救援。即使中國政府采用現(xiàn)代化的救援設(shè)備,也無法在第一時間趕赴深山密林,救助那些無依無靠的受災(zāi)群眾。為什么不能在城鄉(xiāng)規(guī)劃和社區(qū)居民安置方面未雨綢繆呢?過去人們經(jīng)常使用“生態(tài)移民”這個概念,認為生態(tài)移民會改變傳統(tǒng)的文化結(jié)構(gòu),會改變居民的生存生活環(huán)境,會讓他們在現(xiàn)代化的過程中失去自己的家園。

坦率地說,筆者也曾經(jīng)堅持這樣的觀點。但是現(xiàn)在看來,如果進行大規(guī)模的地質(zhì)災(zāi)害普查,對那些地震多發(fā)地區(qū)的居民實行生態(tài)移民,那么,不僅可以防止出現(xiàn)災(zāi)難性的后果,而且更主要的是,可以大大地降低地震災(zāi)害發(fā)生之后搶險救災(zāi)的成本。這是一個利國利民的事情,是一個值得廣泛宣傳而又必須盡快推廣的戰(zhàn)略決策。為什么不能在地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生之后,嚴格依照我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法,重新繪制我國城鎮(zhèn)化的藍圖呢?

當(dāng)人們在電視畫面上看到那些深山峽谷居民點的時候,當(dāng)人們看到人民解放軍徒步行軍,在深山野林尋找受災(zāi)群眾的時候,當(dāng)人們看到志愿者跋山涉水,去尋找那些散落在村莊失蹤者的時候,我們真切地意識到,改變?nèi)藗兊纳婧途幼…h(huán)境,不僅僅是一個美好的想象,同時也是一個擺在我們面前迫切需要解決的現(xiàn)實問題。當(dāng)年一些國家實施大規(guī)模的生態(tài)移民活動,曾經(jīng)遭到各方面的抵制?，F(xiàn)在看來,除了扶貧開發(fā)移民之外,我們更應(yīng)該高度重視生態(tài)移民,重視那些生活在極端惡劣的自然條件下或者生存在重大地質(zhì)災(zāi)害隱患環(huán)境中的普通居民,積極創(chuàng)造條件,讓他們走出深山,擺脫地質(zhì)災(zāi)害可能帶來的危險,真正融入現(xiàn)代化的環(huán)境。而要做到這一點,必須盡快修改我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,改變過去那種屈從于自然或者“順從自然”的規(guī)劃模式,堅持自愿的原則,為每一個中國人提供良好的居住環(huán)境和生存條件。

總而言之,四川雅安地震給我們帶來的啟示是多方面的。在信息的發(fā)布方面我們應(yīng)該強調(diào)“社區(qū)自治”的原則,充分關(guān)注每一個地質(zhì)災(zāi)害信息,并在此基礎(chǔ)上建立社區(qū)自治的信息篩選和發(fā)布機制。國家地質(zhì)災(zāi)害防治部門應(yīng)當(dāng)提供技術(shù)支撐,應(yīng)當(dāng)為社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)提供良好的技術(shù)服務(wù)。在地質(zhì)災(zāi)害的防治方面,應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌兼顧的原則,修改我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,在對地質(zhì)災(zāi)害進行科學(xué)普查的基礎(chǔ)上,重新規(guī)劃我國的城鄉(xiāng)居住區(qū),盡可能地避開可能發(fā)生的地質(zhì)災(zāi)害,讓每個中國人都生活在安全的環(huán)境之中,讓救災(zāi)不再變成大規(guī)模的探險活動?！?作者單位:中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院)